CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm dự án Có nhiều giáo trình tài liệu đã đưa ra những cách định nghĩa khác nhau về khái niệm dự án tùy theo mỗi khía cạnh nhìn nhận. Tuy nhiên, trên phương diện quản lý, các nhà quản lý có thể định nghĩa dự án như sau: “Dự án là những nỗ lực có thời hạn nhằm tạo ra một sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất” [7].
Theo định nghĩa này có thể thấy hai vấn đề như sau: Vấn đề thứ nhất là, nỗ lực tạm thời tức là các dự án ĐTXD đều sẽ được xác định một cách rõ ràng thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc. Khi mục tiêu của dự án đã được thực hiện hoàn thành hoặc cũng có thể dự án bị loại bỏ thì lúc đó sẽ là thời điểm dự án kết thúc. Vấn đề thứ hai là, sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất. Điều này có thể hiểu rằng dự án tạo ra sản phẩm hoặc dịch vụ là toàn hoàn khác biệt so với những sản phẩm hoặc dịch vụ tương tự đã có hay dự án khác.
Trong Luật Đầu tư năm 2018 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại khoản 2, điều 3 chỉ ra rằng: “dự án là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định” [14]. Khái niệm đầu tư công Theo quy định của Luật ĐTC số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019, khái niệm ĐTC được định nghĩa như sau: “ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng ĐTC khác” [14]. Lĩnh vực ĐTC bao gồm: - “Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KTXH. 8 - Đầu tư phục vụ hoạt động của CQNN, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
- Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư” [14]. Khái niệm dự án đầu tư công Theo Khoản 13, Điều 4, Luật ĐTC năm 2019 đưa ra: “Dự án ĐTC là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC” [14]. Trong đó, Khoản 22, Điều 4, Luật ĐTC năm 2019 chỉ rõ: “Vốn đầu tư công quy định tại Luật này bao gồm: vốn NSNN; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các CQNN, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật.” [14] - Đặc điểm của dự án ĐTC gồm: + “Dự án có mục đích, mục tiêu rõ ràng.
+ Dự án có thời gian thực hiện với điểm bắt đầu và kết thúc xác định. + Dự án có sự tham gia, liên quan của nhiều bộ phận và chuyên môn: chủ đầu tư, nhà thầu, cơ quan cung cấp dịch vụ trong đầu tư, cơ quan QLNN. + Dự án là công việc phức tạp, không theo thông lệ và chỉ thực hiện một lần. + Dự án có các yêu cầu cụ thể về thời gian thực hiện, ngân sách thực hiện và chất lượng sản phẩm, dịch vụ.
+ Dự án có tính bất định và độ rủi ro cao, do đặc điểm mang tính dài hạn của hoạt động đầu tư phát triển” [9]. Một trong những cách phân loại dự án ĐTC chính là căn cứ vào tính chất của dự án. Tại Luật ĐTC số 39/2019/QH14, Điều 6 chỉ ra rằng có thể phân loại làm 2 loại dự án như sau: “Một là, dự án có cấu phần liên quan tới xây dựng, cụ thể như dự án ĐTXD mới, nâng cấp, cải tạo, mở rộng dự án đã ĐTXD, tính bao gồm cả phần mua tài sản, mua các trang thiết bị của dự án. 9 Hai là, dự án không có cấu phần xây dựng là các dự án như mua tài sản, hoặc sửa chữa, nâng cấp các trang thiết bị, máy móc hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua sắm và dự án khác không quy định tại mục trên” [9].
- Dự án ĐTC được lựa chọn phải đáp ứng đầy đủ các tiêu chí: “Dự án được thực hiện phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển KTXH của địa phương; quy hoạch đô thị; quy hoạch xây dựng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Dự án phải đảm bảo hiệu quả KTXH, có tác động thúc đẩy sự phát triển kinh tế địa phương. Dự án phải làm rõ được sự cần thiết để đầu tư, có mục tiêu, phạm vi, quy mô rõ ràng. Các dự án có đủ thủ tục đầu tư theo quy định; có trong danh mục và trong phạm vi tổng mức vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn được giao” [17].
Khái niệm quản lý dự án đầu tư công “Trong các giáo trình, tài liệu cũng như các nhà quản lý chỉ ra rằng: quản lý đó là tác động mang tính chất chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các đối tượng là quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người nhằm đạt tới các mục tiêu đã đặt ra. Quá trình quản lý bao gồm các hoạt động như lập kế hoạch, tổ chức thực hiện kế hoạch, lãnh đạo và kiểm tra các nguồn lực của tổ chức để thực hiện kế hoạch nhằm đạt tới mục đích đã đặt ra của tổ chức một cách có kết quả” [17]. Chính từ những quan niệm trên có thể đưa ra quan niệm về QLDA đó là quá trình gồm các hoạt động lập kế hoạch, điều phối thời gian cũng như các nguồn lực để thực hiện kế hoạch, thực hiện việc giám sát quá trình thực hiện nhằm đảm bảo dự án được thực hiện và hoàn thành đúng thời gian tiến độ cũng như vốn đã được duyệt với chất lượng đạt yêu cầu đã định. Theo Ben Obinero Uwakweh (Mỹ): “QLDA là sự lãnh đạo và phối hợp các nguồn lực, vật tư để đạt được mục tiêu định trước về phạm vi, chi phí, thời gian, chất 10 lượng và sự hài lòng của các bên tham gia.
Đó là sự điều khiển các hoạt động của một hệ thống (dự án) trong một quỹ đạo mong muốn. Với các điều kiện ràng buộc và các mục tiêu định trước. Nội dung quản lý dự án đầu tư công 1. Tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư công Để QLDA ĐTC thực sự phát huy hiệu quả, việc xây dựng được một bộ máy hoàn chỉnh, hoạt động hiệu quả trong lĩnh vực QLDA ĐTC là việc làm cần thiết.
Theo khoản 11, điều 4 của Luật ĐTC năm 2019 cho biết: “Cơ quan chuyên môn quản lý ĐTC là đơn vị có chức năng quản lý ĐTC thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý ĐTC của Bộ, cơ quan trung ương, địa phương; phòng, ban có chức năng quản lý ĐTC thuộc UBND cấp huyện, cấp xã” [14]. Như vậy, theo phạm vi nghiên cứu của luận văn này thì đối với cấp huyện, cơ quan chuyên môn quản lý ĐTC của huyện là chính quyền huyện và các phòng, ban chuyên môn có chức năng quản lý ĐTC thuộc huyện. Cụ thể trong đối tượng phạm vi nghiên cứu, luận văn đã chỉ ra đó là Ban QLDA ĐTXD huyện. Quy trình quản lý dự án đầu tư công Quy trình quản lý dự án là quá trình xác định và quản lý tất cả các quy trình và công việc liên quan đến việc tạo ra sản phẩm của dự án bao gồm: - Quản lý giai đoạn chuẩn bị dự án.
- Quản lý từ việc: + Hình thành chủ trương đầu tư. 11 + Công tác lập dự án: Việc lập dự án phải trong phạm vi cho phép, theo chức năng nhiệm vụ của dự án, theo quy hoạch xây dựng của khu vực, theo kế hoạch phát triển KTXH. + Công tác thẩm định, phê duyệt dự án: Kiểm tra dự án được lập trong khuôn khổ, phạm vi cho phép. - Quản lý giai đoạn thực hiện dự án: + Quản lý công tác GPMB.
+ Quản lý công tác khảo sát thiết kế xây dựng: Quản lý việc khảo sát trong phạm vi đã được phê duyệt và thiết kế trong phạm vi cho phép (thiết kế dựa trên dự án được phê duyệt). + Quản lý công tác lựa chọn nhà thầu. + Quản lý công tác thi công xây dựng: Thi công trong phạm vi dự án cho phép về không gian và thời gian. - Quản lý giai đoạn kết thúc xây dựng, bàn giao công trình đưa vào sử dụng.
- Quản lý công việc bàn giao đưa công trình vào sử dụng: Việc bàn giao công trình cho đúng phạm vi, đối tượng sử dụng. Quản lý tiến độ dự án đầu tư công * Quản lý tiến độ giai đoạn chuẩn bị dự án - Công tác lập dự án: Thời gian lập dự án phải có kế hoạch thực hiện trước hoặc là được ghi rõ vào trong hợp đồng tư vấn lập dự án (Đối với việc thuê tư vấn lập dự án). Quản lý thời gian theo kế hoạch và theo hợp đồng đã ký kết. - Công tác thẩm định, phê duyệt dự án: Quản lý thời gian giai đoạn này cần phải căn cứ vào các quy định thời gian về việc thẩm tra phê duyệt dự án theo pháp luật hiện hành.
- Việc điều chỉnh dự án. * Quản lý tiến độ giai đoạn thực hiện dự án 12 - Công tác GPMB: Việc lập kế hoạch và thực hiện GPMB phù hợp với chính sách của Nhà nước và sự đồng thuận của nhân dân. - Công tác khảo sát, thiết kế xây dựng: Quản lý như công tác lập dự án đã được trình bày ở trên. - Công tác thi công xây dựng: + Lập kế hoạch thực hiện từng công việc theo trình tự thực hiện các công việc đảm bảo yêu cầu kỹ thuật, công nghệ thi công.
+ Tiến độ thi công đã được lập chi tiết cho từng công việc cụ thể theo nguồn nhân lực của đơn vị thi công. + Kiểm tra, giám sát thực hiện công việc rồi so sánh với kế hoạch thực hiện. Nếu có sai khác gì thì điều chỉnh cho phù hợp. Thực hiện báo cáo tiến độ tuần, tháng, quý, năm thường xuyên.
Quản lý tiến độ phải thực hiện quản lý theo cả quá trình thực hiện dự án chứ không quản lý cục bộ tổng thể. Để tránh tình trạng phát hiện chậm tiến độ thì không điều chỉnh được nữa. * Quản lý tiến độ giai đoạn kết thúc xây dựng, bàn giao công trình đưa vào sử dụng Quản lý thời gian công tác quyết toán vốn, phê duyệt dự toán: Quản lý thời gian công tác này cũng theo quá trình thực hiện các công tác trên.
