Chương 1: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT 1. Khung khái niệm dự án đầu tư công 1. Dự án đầu tư Tunner (1996) cho rằng “Dự án là nỗ lực của con người (hoặc máy móc), nguồn lực tài chính và vật chất được tổ chức theo một cách mới để tiến hành một công việc đặc thù với đặc điểm kỹ thuật cho trước, trong điều kiện ràng buộc về thời gian và chi phí để đưa ra một thay đổi có ích được xác định bởi mục tiêu định tính và định lượng”. Viện Quản lý Dự án (PMI) định nghĩa: “Dự án là một nỗ lực tạm thời để tạo ra một sản phẩm hoặc dịch vụ đặc thù.
Trong đó, “Tạm thời” có nghĩa là mỗi một dự án có một kết thúc xác định và “Đặc thù” có nghĩa là sản phẩm hoặc dịch vụ đó khác biệt ở một cách khác so với tất cả sản phẩm hoặc dịch vụ cùng loại” (Project Management Institute, 2000). Luật Xây dựng được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2014 xác định: “Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định.” Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng khái niệm dự án đầu tư được hiểu như quy định của Luật Xây dựng năm 2014 của Việt Nam do đã bao gồm nội hàm định nghĩa của các nghiên cứu trước đó và là chuẩn mực bắt buộc mà các bên liên quan đến thực hiện dự án đầu tư công tại Việt Nam phải tuân thủ. Đặc điểm dự án đầu tư công Dự án đầu tư công là những dự án do Chính phủ tài trợ (cấp vốn) toàn bộ hay một phần hoặc do dân chúng tự nguyện đóng góp bằng tiền hay bằng ngày công nhằm đáp ứng mọi nhu cầu mang tính cộng đồng. Nếu mở rộng hơn nữa, dự án công còn bao gồm những dự án mà Chính phủ hoặc chính quyền địa phương đề xuất kêu gọi tài trợ 10 quốc tế.
Dự án do một đơn vị kinh doanh thực hiện cũng được xem là dự án công nếu nó hướng đến việc nâng cao phúc lợi công cộng. Như vậy, tính chất công của một dự án được nhận diện ở mục đích mà nó hướng đến- tạo ra những lợi ích cho cộng đồng. Tại Việt Nam, căn cứ vào các quy định cụ thể của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công thì dự án đầu tư công còn có những khác biệt so với dự án khu vực tư như sau: + Về chủ đầu tư: Luật Đầu tư công của Việt Nam quy định chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công. Do đó, có rất nhiều chủ thể khác nhau được giao làm chủ đầu tư dự án đầu tư công.
Ngoài các Ban quản lý dự án chuyên ngành còn có các cơ quan hành chính, cơ quan sự nghiệp tiếp nhận, quản lý tài sản sau đầu tư được giao làm chủ đầu tư. + Về kế hoạch nguồn vốn: chủ đầu tư chỉ được Nhà nước giao vốn theo kế hoạch hàng năm phụ thuộc vào dự toán ngân sách dành cho đầu tư hàng năm của Chính phủ hoặc Chính quyền địa phương. Trong khi đó, đối với dự án tư thì nguồn vốn của dự án được xác định rõ ràng cụ thể ngay từ đầu và thường không bị giới hạn giải ngân theo năm. + Về thẩm quyền của chủ đầu tư: thẩm quyền của chủ đầu tư dự án công bị giới hạn hơn so với chủ đầu tư dự án tư nhân.
Trong quá trình triển khai thực hiện dự án chủ đầu tư dự án công phải xin ý kiến thẩm định từ các cơ quan chuyên môn của Chính phủ hoặc Chính quyền địa phương; xin ý kiến của cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư. + Về khung pháp lý: chủ đầu tư dự án đầu tư công phải tuân thủ nghiêm ngặt hàng loạt các quy định của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công và Luật Đấu thầu. Trong khi chủ đầu tư khu vực tư chỉ phải tuân thủ một số điều của Luật Xây dựng liên quan đến quy hoạch, việc sử dụng đất, tiến độ xây dựng và bảo vệ môi trường. + Về chi phí đầu tư: chi phí đầu tư dự án công phải được xác định theo đúng các quy định do Bộ Xây dựng ban hành.
Trong khi chủ đầu tư dự án tư được toàn quyền 11 xác định chi phí đầu tư phù hợp với thực tế phát sinh và bảo đảm hiệu quả đầu tư của dự án. Chu trình quản lý dự án Bùi Ngọc Toàn (2008) định nghĩa: “Chu trình quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm, dịch vụ bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép”. Lập kế hoạch: bao gồm việc xây dựng mục tiêu, xác định những công việc cần được hoàn thành, nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án và là quá trình phát triển kế hoạch hành động theo một trình tự nhất định. Điều phối thực hiện dự án: đây là quá trình phân phối các nguồn lực bao gồm tiền vốn, lao động, máy móc thiết bị và đặc biệt là điều phối và quản lý tiến độ thời gian.
Giám sát: là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình hoàn thành, giải quyết những vấn đề liên quan và thực hiện báo cáo hiện trạng.1: Chu trình quản lý dự án (Nguồn: Bùi Ngọc Toàn, 2008) Mục tiêu cơ bản của chu trình quản lý dự án là làm cho các công việc phải được hoàn thành theo yêu cầu, đảm bảo chất lượng, trong phạm vi chi phí được duyệt, và đúng thời gian đã được đề ra. Trong đó ba yếu tố: thời gian, chi phí và chất lượng (kết 12 quả hoàn thành) là những mục tiêu cơ bản và giữa chúng lại có mối quan hệ chặt chẽ với nhau theo sơ đồ dưới đây: Hình 1.2: Mô hình về mối liên hệ giữa các thành tố trong quản lý dự án. Chất lượng MỤC TIÊU Chi Thời phí gian (Nguồn: Tác giả tổng hợp) 1. Các nghiên cứu lý thuyết về quản lý dự án và rủi ro trong quản lý dự án Lý thuyết về quản lý dự án đã được hình thành và phát triển qua nhiều thập kỷ.
Thông qua việc nghiên cứu lịch sử và các di tích còn lại của các công trình tại Trung Quốc, Hy Lạp, Ai Cập hoặc La Mã cổ đại, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra hình thức quản lý dự án “sơ khai” đã sớm hình thành. Hình thức này được thực hiện bởi các thợ kỹ thuật có nhiều kỹ năng, am hiểu nhiều lĩnh vực, có thể đảm nhận nhiều vị trí công việc và được trao đầy đủ quyền để có thể thực hiện các mục tiêu của dự án. Hình thức quản lý “sơ khai” này được thực hiện cho đến tận thế kỷ 19 (Richardson, 2015). Sau đó, dưới ảnh hưởng của cuộc cách mạng công nghiệp, quá trình sản xuất đã chuyển từ nhà của thợ thủ công để đi vào sản xuất ở nhà máy, nơi các sản phẩm có thể được sản xuất hàng loạt.
Việc tổ chức sản xuất đã trở nên phức tạp hơn, đòi hỏi phải có một quy trình làm việc cụ thể, có thể áp dụng cho hàng ngàn công nhân để sản xuất, 13 lắp ráp với số lượng lớn. Giai đoạn này đánh dấu điểm khởi đầu cho lý thuyết quản lý theo khoa học của Frederick Taylor. Ông đã nghiên cứu một cách có hệ thống việc phân chia các công việc khác nhau cho từng công đoạn và thời gian cần thiết để hoàn thành mỗi công việc đó; đồng thời chuẩn hóa các quy trình thực hiện và các thao tác cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ trong mỗi quy trình. Điều này được mô tả bởi bốn nguyên tắc quản lý của Taylor như sau (Ivancevich et al, 2008): (i) Thiết lập một phương pháp khoa học thay vì chỉ làm việc theo thói quen đối với mỗi yếu tố trong công việc của một lao động.
(ii) Cẩn thận chọn lựa, huấn luyện, tái huấn luyện và phát triển lao động theo phương pháp, bài bản và có tính khoa học. (iii) Kiểm soát, hợp tác với lao động để bảo đảm rằng tất cả mọi công việc được hoàn thành theo đúng những qui định và nguyên tắc khoa học đã được đề ra. (iv) Trong mỗi khâu, công việc và trách nhiệm được san sẻ bình đẳng giữa nhà quản lý và lao động dựa trên cấp bậc. Nhà quản lý nắm giữ, kiểm soát và hoàn thành những công việc đúng với nhiệm vụ của mình.
Sau khi Taylor là người tiên phong nghiên cứu phương pháp quản trị, từ những nghiên cứu và phương pháp làm việc của ông, những tác giả khác cũng nỗ lực nghiên cứu những kỹ thuật khác nhằm đem lại năng suất cao hơn cho các quản trị viên khi thi hành chức năng của mình. Điển hình là Frank và Lilian Gilbreth với nguyên tắc đơn giản hóa công việc, nghĩa là bỏ đi những động tác thừa thãi làm hao tổn sức lực của họ khiến năng suất bị giảm thiểu. Sau Frank, Lilian, Henry Gantt tiếp tục đóng góp cho lý thuyết của Taylor bằng Sơ đồ Gantt, theo đó Gantt chia nhỏ các nhiệm vụ của một dự án và xây dựng sơ đố dưới dạng thanh thời gian. Sơ đồ Gantt cung cấp một cái nhìn tổng thể của thời gian và công việc cần thiết để hoàn thành dự án.
Sơ đồ này được sử dụng nhiều cho đến tận ngày nay. Nhìn chung, lý thuyết về quản lý dự án theo trường phái cổ điển giả định rằng các mục tiêu của dự án có thể được xác định trước khi thực hiện dự án và sẽ không thay đổi. Các mục tiêu này sau đó được phân tách thành các “công việc” chi tiết và được lập 14 kế hoạch để đảm bảo rằng mỗi “công việc” có thể hoàn thành đúng hạn, đúng với mục tiêu đề ra. Lý thuyết quản lý theo trường phái này nhìn chung là đã giúp nâng cao năng suất lao động, xây dựng quan hệ giữa chủ và thợ, là cơ sở để hình thành nên tư tưởng quản lý “chuyên môn hóa” và “tiêu chuẩn hóa”.