Tổng quan nghiên cứu

Đầu tư công đóng vai trò đòn bẩy chiến lược trong hoàn thiện kết cấu hạ tầng kinh tế kỹ thuật và nâng cao năng lực ứng phó biến đổi khí hậu tại các vùng kinh tế trọng điểm. Tại thị xã Đông Triều thuộc tỉnh Quảng Ninh – địa bàn giữ vị trí cửa ngõ kết nối tam giác phát triển kinh tế Bắc Bộ gồm Hà Nội, Hải Phòng và Quảng Ninh – hệ thống công trình thủy lợi giữ trọng trách sống còn đối với sản xuất nông nghiệp và an sinh xã hội. Hệ thống này đảm nhận nhiệm vụ cấp nước tưới cho 6.041 ha diện tích gieo trồng hàng năm, đồng thời tiêu thoát nước cho 4.048 ha diện tích lưu vực thuộc 19 xã và phường trên địa bàn.

Với vai trò doanh nghiệp nhà nước nắm giữ hơn 50% tổng nguồn vốn đầu tư công thủy lợi của địa phương, Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Thủy lợi Đông Triều trực tiếp vận hành khối tài sản cố định trị giá 301,727 tỷ đồng, bao gồm 18 hồ đập tích trữ khoảng 39 triệu m³ nước và gần 150 km kênh mương các loại. Tuy nhiên, công tác quản trị đầu tư công giai đoạn 2017–2021 tại doanh nghiệp đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng: tiến độ thi công nhiều gói thầu chậm trễ, chi phí thanh quyết toán phát sinh sai lệch so với dự toán ban đầu, và công tác đấu thầu chưa đạt tỷ lệ tiết kiệm ngân sách tối ưu.

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là phân tích có hệ thống thực trạng quản lý đầu tư công tại Công ty trong giai đoạn 2017–2021 dựa trên các chuẩn mực kinh tế học hiện đại. Từ việc nhận diện rõ các rào cản nội tại và yếu tố tác động bên ngoài, tác giả xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá và các kiến nghị chính sách khả thi nhằm tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách giai đoạn 2022–2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý chu trình dự án (Project Cycle Management) và lý thuyết quản trị nguồn lực công trong doanh nghiệp nhà nước. Quản lý đầu tư công trong ngành thủy lợi là quá trình chủ thể quản lý tác động có hệ thống vào từng giai đoạn của dự án—từ lập chủ trương, khảo sát thiết kế, thẩm định dự toán, tổ chức đấu thầu đến giám sát thi công và thanh quyết toán—nhằm tối đa hóa lợi ích kinh tế xã hội với chi phí ngân sách tối thiểu.

Khung lý thuyết của luận văn tích hợp các khái niệm cốt lõi theo Luật Đầu tư công năm 2019, Luật Xây dựng năm 2014 và Luật Thủy lợi năm 2015. Hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý đầu tư công tại doanh nghiệp thủy lợi được xác lập toàn diện qua 6 nhóm chỉ số định lượng:

  1. Mức độ chuẩn xác trong lập kế hoạch và báo cáo kinh tế kỹ thuật.
  2. Tỷ lệ dự án và tỷ lệ vốn cắt giảm qua thẩm định, phê duyệt.
  3. Tỷ lệ tiết kiệm ngân sách nhà nước thông qua đấu thầu cạnh tranh.
  4. Tỷ lệ dự án hoàn thành đúng tiến độ cam kết.
  5. Tỷ lệ dự án đạt tiêu chuẩn nghiệm thu và kiểm định chất lượng công trình.
  6. Tỷ lệ thu hồi hoặc cắt giảm chi phí sai phạm trong khâu thanh quyết toán.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp khảo sát toàn bộ mẫu (census sampling) đối với 100% các công trình, dự án đầu tư công do Công ty Thủy lợi Đông Triều làm chủ đầu tư và quản lý vận hành trong giai đoạn 2017–2021. Quy mô khảo sát bao quát 18 cụm hồ đập, 10 trạm bơm tưới tiêu với 57 tổ máy công suất lớn, và toàn bộ 97 cán bộ công nhân viên (gồm 41 nhân sự nữ) trực thuộc bộ máy điều hành và các trạm cơ sở. Lý do lựa chọn phương pháp chọn mẫu toàn bộ nhằm loại trừ sai số mẫu ngẫu nhiên, bảo đảm tính đại diện tuyệt đối cho hiện trạng hạ tầng trị giá hơn 301,727 tỷ đồng của doanh nghiệp.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ hệ thống báo cáo tài chính kiểm toán, hệ thống thông tin quản lý ngân sách TABMIS, hồ sơ thẩm định của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Quảng Ninh, cùng các nghị quyết quy hoạch kinh tế xã hội của thị xã Đông Triều. Dữ liệu sơ cấp được thu thập qua phiếu khảo sát đánh giá năng lực quản trị và quan sát thực địa tại các điểm dừng kỹ thuật thi công. Tác giả áp dụng kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích hồi quy định tính và phương pháp so sánh đối chuẩn (benchmarking) đa chiều giữa Công ty Thủy lợi Đông Triều với các đơn vị cùng ngành như Công ty Thủy lợi Miền Đông Quảng Ninh và Công ty Khai thác Thủy lợi Bắc Nam Hà. Phương pháp so sánh này giúp chỉ rõ nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến sai lệch tiến độ và chi phí thực tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô tài sản và năng lực hạ tầng của công ty có bước tăng trưởng vượt bậc nhưng cơ cấu phân bổ vốn chưa thực sự đồng bộ. Tổng giá trị tài sản hữu hình của Công ty tăng mạnh từ 75,895 tỷ đồng năm 2009 lên 301,727 tỷ đồng vào cuối năm 2021 (tăng 297,56%). Dù sở hữu 5 cụm trạm bơm tưới công suất 18.000 m³/h và 5 cụm trạm bơm tiêu công suất 147.000 m³/h, nguồn vốn đầu tư công hàng năm phân bổ cho việc hiện đại hóa công nghệ giám sát tự động vẫn chiếm dưới 10% tổng nguồn vốn được duyệt, phần lớn nguồn lực còn lại dồn vào sửa chữa chắp vá sau bão lũ.

Thứ hai, công tác đấu thầu và kiểm soát chi phí ban đầu đạt tỷ lệ tiết kiệm ngân sách ở mức thấp. Thống kê kết quả đấu thầu giai đoạn 2017–2021 cho thấy tỷ lệ tiết kiệm vốn ngân sách thông qua đấu thầu rộng rãi chỉ đạt dao động từ 1,2% đến 2,5% trên tổng giá trị gói thầu dự toán. Tình trạng này xuất phát từ việc số lượng nhà thầu tham gia dự thầu hạn chế, nhiều gói thầu cải tạo kênh mương chỉ có từ 1 đến 2 nhà thầu nộp hồ sơ hợp lệ.

Thứ ba, tiến độ thực hiện dự án ngoài hiện trường còn gặp nhiều trở ngại lớn. Khoảng 25% số dự án đầu tư công trong giai đoạn 2017–2021 phải gia hạn tiến độ hoàn thành từ 3 đến 6 tháng. Nguyên nhân chính là do vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng trên địa bàn 19 xã, phường và ảnh hưởng của thời tiết mưa bão cực đoan vùng duyên hải.

Thứ tư, bộ máy nhân sự chuyên trách quản lý dự án còn quá mỏng so với khối lượng hạ tầng đảm nhận. Trong tổng số 97 cán bộ công nhân viên của công ty, Phòng Kỹ thuật - Tư vấn chỉ có 04 nhân sự và Phòng Kế hoạch - Tài chính có 05 nhân sự. Lực lượng 09 cán bộ này phải kiêm nhiệm toàn bộ các khâu từ lập hồ sơ, thẩm định bản vẽ thi công, giám sát hiện trường 150 km kênh mương đến quyết toán tài chính, dẫn đến tình trạng quá tải và suy giảm hiệu lực kiểm tra chuyên sâu.

Thảo luận kết quả

Thực trạng chậm tiến độ và vượt chi phí tại Công ty Thủy lợi Đông Triều phản ánh đúng quy luật quản lý đầu tư công tại các doanh nghiệp nhà nước ngành hạ tầng. Sự chậm trễ của các dự án chịu tác động đa chiều từ cơ chế phối hợp liên ngành chưa nhịp nhàng giữa chủ đầu tư với chính quyền cơ sở thị xã Đông Triều. Khi so sánh với trường hợp điển hình tại Công ty Thủy lợi Miền Đông Quảng Ninh – nơi dự án nạo vét 4,735 km luồng cảng Đầm Buôn với 757.504 m³ bùn cát bị đình trệ kéo dài 5 năm do bất cập trong đánh giá năng lực nhà thầu và phương án bãi đổ thải – Công ty Thủy lợi Đông Triều cũng bộc lộ nguy cơ tương tự nếu không sớm chuẩn hóa khâu khảo sát địa chất và quản trị rủi ro hợp đồng.

Để tối ưu hóa việc quản lý và giám sát trực quan, toàn bộ dữ liệu biến động giải ngân và sai số dự toán qua 5 năm có thể được mô hình hóa qua hệ thống bảng biểu so sánh chi tiết giữa giá trị tổng mức đầu tư phê duyệt ban đầu với giá trị quyết toán thực tế. Đồng thời, doanh nghiệp có thể thiết lập biểu đồ cột chồng thể hiện tỷ trọng vốn ngân sách trung ương, vốn ngân sách tỉnh và vốn địa phương, kết hợp đồ thị đường biểu diễn độ trễ tiến độ theo từng tháng thi công nhằm hỗ trợ lãnh đạo đưa ra quyết định điều hành tức thời.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công tại Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Thủy lợi Đông Triều đến năm 2025, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Kiện toàn bộ máy quản lý và chuẩn hóa năng lực nhân sự: Ban Giám đốc cùng Phòng Tổ chức - Hành chính cần tuyển dụng bổ sung từ 3 đến 5 kỹ sư thủy lợi và chuyên viên kinh tế xây dựng cho Phòng Kỹ thuật - Tư vấn. Đặt mục tiêu đến năm 2024 có 100% cán bộ làm công tác quản lý dự án đạt chứng chỉ hành nghề quản lý dự án hạng II theo quy định tại Nghị định số 15/2021/NĐ-CP.

  2. Nâng cao chất lượng kế hoạch hóa và thẩm định dự án: Phòng Kế hoạch - Tài chính chủ trì số hóa 100% dữ liệu thủy văn, địa hình của 18 hồ đập và 150 km kênh mương. Áp dụng phần mềm quản trị dự án chuyên dụng nhằm rút ngắn 20% thời gian lập báo cáo kinh tế kỹ thuật và khống chế tỷ lệ sai lệch dự toán thẩm định dưới mức 3,0%.

  3. Tăng cường kỷ cương đấu thầu và minh bạch hóa chi phí: Hội đồng Đấu thầu Công ty bắt buộc triển khai 100% các gói thầu xây lắp, mua sắm thiết bị trên Hệ thống Mạng đấu thầu Quốc gia. Siết chặt khâu thẩm định năng lực tài chính và phương tiện cơ giới của nhà thầu, hướng tới nâng tỷ lệ tiết kiệm ngân sách qua đấu thầu đạt tối thiểu 5,0% giá trị gói thầu trong giai đoạn 2023–2025.

  4. Tối ưu hóa quản lý tiến độ và kiểm định chất lượng hiện trường: Thiết lập cơ chế kiểm soát tiến độ 3 cấp gồm Chủ đầu tư, Tư vấn giám sát độc lập và Ban giám sát cộng đồng địa phương. Quy định chế độ giao ban hiện trường hàng tuần và nghiệm thu nghiêm ngặt tại từng điểm dừng kỹ thuật, bảo đảm 100% công trình hoàn thành đúng hạn và an toàn tuyệt đối trong mùa mưa bão.

Về phía cơ quan quản lý, kính nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh và Ủy ban nhân dân thị xã Đông Triều đẩy nhanh tiến độ thẩm định phê duyệt kế hoạch vốn trung hạn, đồng thời ban hành cơ chế phối hợp giải phóng mặt bằng dứt điểm tại 19 xã, phường phục vụ thi công hạ tầng thủy lợi.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và thực tiễn sâu sắc, phù hợp cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Ban lãnh đạo và cán bộ quản lý doanh nghiệp thủy lợi công ích: Cung cấp bộ công cụ đánh giá 6 tiêu chí thực tiễn giúp tái cấu trúc quy trình quản lý dự án nội bộ, kiểm soát định mức kỹ thuật và tối ưu hóa chi phí vận hành tài sản cố định quy mô trên 300 tỷ đồng.

  2. Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và thị xã: Làm cơ sở khoa học để Sở Xây dựng, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng Ủy ban nhân dân các cấp rà soát, hoàn thiện chính sách phân cấp quản lý đầu tư công và nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ngân sách địa phương.

  3. Các nhà thầu xây dựng và đơn vị tư vấn thiết kế hạ tầng: Cung cấp góc nhìn toàn diện về các tiêu chuẩn nghiệm thu, quy trình thẩm định hồ sơ kỹ thuật và những yêu cầu nghiêm ngặt trong đấu thầu công trình thủy lợi ngoài hiện trường.

  4. Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu kinh tế: Nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận nghiên cứu quản lý kinh tế vi mô tại doanh nghiệp công ích, với hệ thống dữ liệu thực chứng 5 năm và mô hình phân tích đối chuẩn thực tiễn.

Câu hỏi thường gặp

Điểm đặc thù lớn nhất trong quản lý đầu tư công ngành thủy lợi là gì?
Đặc thù lớn nhất là tính chất công trình trải dài ngoài trời, phụ thuộc mật thiết vào yếu tố thủy văn và thời tiết mưa lũ. Các dự án như 18 hồ đập hay 150 km kênh mương tại Đông Triều phục vụ mục tiêu an sinh công ích xã hội phi lợi nhuận cho 19 xã phường, do đó hiệu quả đầu tư được đo lường bằng năng lực tưới tiêu và an toàn hồ đập thay vì lợi nhuận tài chính thuần túy.

Vì sao tỷ lệ tiết kiệm ngân sách qua đấu thầu tại doanh nghiệp còn ở mức khiêm tốn?
Tỷ lệ tiết kiệm ngân sách chỉ đạt từ 1,2% đến 2,5% do các dự án thủy lợi địa bàn vùng sâu có tính chuyên biệt cao, số lượng nhà thầu đủ năng lực máy móc tham gia còn ít. Tình trạng này khiến mức độ cạnh tranh giảm sút, đòi hỏi phải mở rộng đấu thầu qua mạng quốc gia để thu hút các nhà thầu lớn.

Mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án mang lại lợi ích và hạn chế gì?
Mô hình này giúp doanh nghiệp tận dụng bộ máy điều hành sẵn có, nắm sát hiện trạng 18 hồ chứa dung tích 39 triệu m³ để xử lý nhanh các sự cố kỹ thuật. Tuy nhiên, hạn chế lớn là gây quá tải cho đội ngũ 09 nhân sự phòng chuyên môn khi phải kiêm nhiệm quá nhiều khâu từ thẩm định, giám sát đến quyết toán.

Làm cách nào để ngăn chặn tình trạng chậm tiến độ các dự án cải tạo kênh mương?
Doanh nghiệp cần phối hợp chặt chẽ với chính quyền 19 xã phường để hoàn thành giải phóng mặt bằng trước khi khởi công ít nhất 30 ngày. Đồng thời, cần áp dụng tiến độ thi công chi tiết theo biểu đồ mạng, tập trung tối đa máy móc làm đất và trạm trộn bê tông vào các tháng mùa khô từ tháng 10 đến tháng 4 năm sau.

Luận văn sử dụng những căn cứ pháp lý cốt lõi nào để đánh giá thực trạng?
Nghiên cứu căn cứ vào khung pháp lý vững chắc gồm Luật Đầu tư công năm 2019, Luật Thủy lợi năm 2015, Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 40/2020/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công và Nghị định số 15/2021/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng.

Kết luận

  • Hoàn thiện quản lý đầu tư công là nhiệm vụ sống còn giúp Công ty Thủy lợi Đông Triều bảo toàn và phát huy hiệu quả khối tài sản 301,727 tỷ đồng.
  • Luận văn đã hệ thống hóa thành công khung lý thuyết 6 tiêu chí định lượng đánh giá toàn diện chu trình quản lý đầu tư công tại doanh nghiệp thủy nông.
  • Đánh giá xác đáng thực trạng giai đoạn 2017–2021, chỉ rõ các điểm nghẽn về tiến độ chậm 25%, tiết kiệm đấu thầu thấp dưới 2,5% và thiếu hụt nhân sự chuyên trách.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp khả thi gắn với mốc thời gian hoàn thành cụ thể từ năm 2022 đến năm 2025.
  • Nghiên cứu là cẩm nang quản trị thực tiễn giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, doanh nghiệp thủy nông và giới học thuật trong lĩnh vực quản lý kinh tế công.