CHƯƠNG 1 MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH 1. BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NSNN 1. Một số khái niệm cơ bản Theo điều 4, Luật đầu tư công số 49/ 2014/QH13: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công, lập thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công, quản lý sử dụng vốn đầu tư công, theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công. Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công, cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Vốn đầu tư công bao gồm vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư Luan van 13 nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương (NSĐP) để đầu tư.
Chủ chương trình là cơ quan, tổ chức được giao chủ trì quản lý chương trình đầu tư công. Chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công. Vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước: Vốn đầu tư công từ NSNN là một phần vốn tiền tệ từ nguồn NSNN để đầu tư xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, xây dựng hệ thống các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội(KT-XH) mà khả năng thu hồi vốn chậm hoặc thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn nhưng cần thiết phục vụ các mục tiêu phát triển, cũng như các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật NSNN. Gắn với hoạt động đầu tư công, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế.
Đầu tư công là hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng. Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn. Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tư công từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp.
Bản chất của đầu tư công và quản lý đầu tư công Bản chất của đầu tư công: Bản chất đầu tư công là đối tượng chính sách đầu tư của Nhà nước, các lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: “ Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KT-XH, đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư”. Luan van 14 Bản chất của đầu tư công về cơ bản không vì mục tiêu lợi nhuận, được sử dụng vì mục đích chung của mọi người, lợi ích lâu dài cho một ngành, địa phương và cả ngành kinh tế, tập trung chủ yếu để phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật hoặc định hướng đầu tư vào những ngành, lĩnh vực mang tính chiến lược. Đầu tư công thường có quy mô lớn, có tính chất cố định, dài hạn và sản phẩm đầu tư có giá trị sử dụng lâu dài. Chủ thể sở hữu của vốn đầu tư công từ NSNN là Nhà nước, do đó được nhà nước quản lý, điều hành theo các quy định của Luật NSNN và các quy định khác của pháp luật.
Nguồn vốn đầu tư công từ NSNN được gắn bó chặt chẽ với NSNN và được cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư vào các lĩnh vực xây dựng cơ bản phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội của địa phương và đất nước. Quản lý đầu tư công: Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ chương trình, chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các chương trình, dự án đầu tư công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của chương trình, dự án. Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN. Đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp nhất.
Chỉ khi đáp ứng được những yêu cầu này thì hoạt động quản lý đầu tư công mới được coi là có hiệu quả. Quản lý đầu tư công là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà nhà nước tác động vào quá trình hình thành các hoạt động đầu tư, từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu Luan van 15 tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêu KT-XH đề ra trong từng giai đoạn. Mục tiêu và các tiêu chí phản ánh quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN a. Mục tiêu của quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN Tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công; Khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục tiêu, định hướng của chiến lược, kế hoạch phát triển KT-XH của đất nước; Chống thất thoát, lãng phí; bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý đầu tư công.
Các tiêu chí phản ánh của công tác quản lý đầu tư công Tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH, kế hoạch phát triển KT-XH 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển KT-XH và quy hoạch phát triển ngành. Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công. Luan van 16 Khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình thức đối tác công tư vào dự án kết cấu hạ tầng KT-XH và cung cấp dịch vụ công. Quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của tổ chức cá nhân trong tất cả các khâu của hoạt động đầu tư công từ công tác lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Phân cấp và phân quyền trong quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN Điều 4 Luật Đầu tư công số 49/2014/QH 13: Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công là xác định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động đầu tư công.
Phân cấp quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN đã được coi là một nội dung then chốt nhằm cải thiện chức năng và tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền. Quản lý nhà nước đối với đầu tư công phân cấp cho các địa phương. Trên thực tế, hoạt động đầu tư công chịu sự điều tiết của rất nhiều luật như Luật NSNN, Luật đầu tư công, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng. Các luật này đều thể hiện rõ tinh thần phân cấp quản lý nhà nước đối với các khía cạnh, lĩnh vực liên quan đến đầu tư công.
Nguyên tắc cơ bản là “Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý về đầu tư. phù hợp với từng loại nguồn vốn đầu tư và chủ đầu tư”. Theo đó, các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước được chia thành 3 nhóm A, B và C tùy theo lĩnh vực và/hoặc tổng mức vốn, bên cạnh các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội thông qua và quyết định chủ Luan van 17 trương. Tùy theo nhóm dự án mà cấp thẩm quyền phê duyệt có thể là Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, hoặc Chủ tịch UBND các địa phương(các cấp).
Tiêu chí về quy mô vốn của từng nhóm dự án cũng được phân cấp, qua đó làm tăng quyền quyết định các dự án của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, hoặc địa phương. Các quy định phân cấp này cũng gắn liền với phân cấp thẩm quyền thẩm định đầu tư bởi cấp thẩm quyền nào ra quyết định đầu tư dự án thì chịu trách nhiệm tổ chức và thẩm định dự án đầu tư (riêng dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư phải thành lập Hội đồng thẩm định dự án).
