Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách cấp xã là mắt xích then chốt trong hệ thống quản lý tài chính công, trực tiếp bảo đảm nguồn lực cho việc thực thi chức năng quản lý nhà nước, phát triển kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội tại cơ sở. Tại huyện Sông Mã, một huyện vùng cao biên giới phía Tây Nam tỉnh Sơn La với diện tích tự nhiên 164.814 ha và quy mô dân số trên 133.000 người thuộc 6 dân tộc anh em, công tác quản lý chi ngân sách tại 19 xã, thị trấn giữ vai trò quyết định trong việc giữ vững ổn định chính trị trên 43,5 km đường biên giáp nước bạn Lào.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ thực trạng quản lý chi ngân sách xã tại địa bàn còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: công tác lập dự toán chưa bám sát thực tế, việc chấp hành dự toán phải qua nhiều lần bổ sung, điều chỉnh; hiệu quả sử dụng nguồn vốn tại một số đơn vị chưa cao, vẫn còn tình trạng thất thoát và chi tiêu vượt định mức. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi ngân sách xã giai đoạn 2017 - 2019, nhận diện các nhân tố tác động và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách giai đoạn đến năm 2025.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc đối với sự phát triển địa phương. Trong giai đoạn khảo sát, tỷ trọng chi thường xuyên chuyển dịch từ mức 33,58% năm 2017 xuống 23,80% năm 2018, trong khi chi đầu tư phát triển tăng trưởng bình quân 142,72% nhằm phục vụ mục tiêu xây dựng nông thôn mới. Việc tối ưu hóa phân bổ chi ngân sách cấp xã đóng vai trò đòn bẩy quan trọng, góp phần giảm tỷ lệ hộ nghèo của huyện bình quân 3,42%/năm (từ mức 45,52% xuống còn 28,5%) và nâng cao mức thu nhập bình quân đầu người đạt 30 triệu đồng/năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng của hai lý thuyết kinh tế học công cộng căn bản: Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và Lý thuyết phân cấp tài khóa. Phân cấp quản lý tài khóa khẳng định chính quyền cơ sở có lợi thế thông tin để cung ứng dịch vụ công hiệu quả nhất theo nhu cầu của cộng đồng dân cư. Khung nghiên cứu vận hành theo mô hình chu trình quản lý ngân sách nhà nước toàn diện, bao gồm 4 khâu có mối liên hệ mật thiết: Lập dự toán chi, Chấp hành dự toán chi, Kế toán - Quyết toán chi, và Thanh tra, kiểm tra, giám sát chi ngân sách.

Hệ thống lý luận làm rõ 4 khái niệm nền tảng:

  • Ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định.
  • Ngân sách cấp xã theo Thông tư số 344/2016/TT-BTC: Cấp cơ sở cuối cùng trong hệ thống ngân sách 4 cấp tại Việt Nam, đóng vai trò vừa là cấp quản lý vừa là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách.
  • Chi đầu tư phát triển cấp xã: Các khoản chi xây dựng hạ tầng kỹ thuật, đường giao thông nông thôn, trường học, trạm y tế nhằm tạo lập cơ sở vật chất lâu dài.
  • Chi thường xuyên cấp xã: Các khoản chi nhằm duy trì hoạt động bộ máy hành chính, quốc phòng - an ninh và sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa - xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu tích hợp nguồn dữ liệu thứ cấp từ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Sông Mã, Kho bạc Nhà nước huyện Sông Mã, Chi cục Thống kê và báo cáo quyết toán của 19 xã, thị trấn giai đoạn 2017 - 2019. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra, phỏng vấn sâu trực tiếp các chủ tài khoản (Chủ tịch UBND xã) và công chức tài chính - kế toán xã.

Cỡ mẫu nghiên cứu chuyên sâu gồm 03 xã được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích (purposive sampling), đại diện cho các vùng sinh thái kinh tế đặc trưng của huyện Sông Mã: xã Chiềng Khương (xã biên giới phát triển có cửa khẩu quốc gia), xã Mường Hung (xã biên giới có điều kiện kinh tế khó khăn) và xã Chiềng Cang (xã nội địa có quy mô phát triển trung bình). Việc lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian và tổng hợp cân đối định lượng được áp dụng nhằm phản ánh chính xác xu hướng biến động, tính chất mùa vụ và đặc thù ngân sách miền núi. Toàn bộ quá trình nghiên cứu, xử lý số liệu và hoàn thiện đề tài được thực hiện từ năm 2018 đến tháng 10 năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2017 - 2019 tại huyện Sông Mã ghi nhận các kết quả nổi bật sau:

Thứ nhất, quy mô chi đầu tư phát triển tăng trưởng vượt bậc với tốc độ phát triển bình quân đạt 142,72%. Cụ thể, số chi đầu tư từ mức 489.958 triệu đồng năm 2017 đã tăng lên 840.000 triệu đồng năm 2018 và đạt 1.000.000 triệu đồng vào năm 2019. Mức tăng trưởng đột biến 141,86% trong giai đoạn này phản ánh sự tập trung nguồn lực mạnh mẽ cho các dự án kết cấu hạ tầng phục vụ Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.

Thứ hai, cơ cấu chi thường xuyên được tái phân bổ rõ nét theo định mức ngân sách mới. Năm 2017, chi thường xuyên ngân sách xã đạt 251.490 triệu đồng (chiếm 33,58% tổng chi), sang năm 2018 đạt 266.397 triệu đồng (chiếm 23,80% tổng chi), giảm 9,87% về tỷ trọng do áp dụng định mức ổn định ngân sách phân cấp theo Quyết định số 2989/2016/QĐ-UBND của UBND tỉnh Sơn La. Các khoản chi cho con người chiếm ưu thế lớn, vượt 147,83% so với dự toán gốc tại các nhiệm vụ an sinh. Chi quốc phòng năm 2019 đạt 5.652 triệu đồng (tăng trưởng 115,09%), chi an ninh đạt 4.936 triệu đồng (tăng trưởng 108,24%), bảo đảm an ninh biên giới vững chắc.

Thứ ba, công tác thanh tra phát hiện nhiều sai phạm có tính hệ thống trong chứng từ kế toán tại 03 xã khảo sát. Các vi phạm chủ yếu gồm: chứng từ kế toán lập thiếu hóa đơn chứng minh kèm theo, thiếu chữ ký của thủ quỹ hoặc người nhận tiền trên phiếu chi, ngày phê duyệt không trùng khớp với ngày phát sinh nghiệp vụ. Đáng chú ý, các nguồn thu quỹ công chuyên dùng thường bị giữ lại chi tiêu trực tiếp tại quỹ tiền mặt của xã mà không thực hiện ghi thu, ghi chi qua tài khoản tiền gửi tại Kho bạc Nhà nước theo quy định. Đồng thời, toàn huyện còn để nợ đọng thuế kéo dài đến cuối năm 2019 khoảng 20 tỷ đồng.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, địa bàn hiểm trở với độ dốc từ 20 đến 30 độ khiến chi phí thi công xây dựng tăng cao; một số nguồn vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên thường chuyển về vào thời điểm cuối năm gây áp lực lớn cho công tác thanh quyết toán. Về chủ quan, năng lực lập dự toán của đội ngũ cán bộ xã còn hạn chế, mang tính hình thức và phụ thuộc vào số liệu quá khứ. Hoạt động giám sát của Ban thanh tra nhân dân tại 19/19 xã chưa phát huy hiệu quả do thiếu kỹ năng tài chính chuyên sâu.

So sánh với kết quả nghiên cứu tại các địa bàn lân cận như huyện Mai Sơn và huyện Mường La thuộc tỉnh Sơn La, hạn chế về chi thường xuyên vượt dự toán và nợ đọng xây dựng cơ bản là điểm chung của chính quyền cấp xã miền núi. Tuy nhiên, Sông Mã chịu thêm áp lực quản lý nguồn thu từ khu vực cửa khẩu Chiềng Khương và nhiệm vụ chi bảo đảm chủ quyền trên 43,5 km biên giới.

Trong các báo cáo quản lý tài khóa, chuỗi số liệu thực tế này được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ cột kép thể hiện tương quan giữa dự toán giao và số thực hiện quyết toán qua các năm, kết hợp bảng cơ cấu tỷ trọng chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, giúp các nhà quản trị dễ dàng nhận diện điểm đứt gãy trong phân bổ nguồn lực.

Đề xuất và khuyến nghị

Để hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Sông Mã, tác giả kiến nghị 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, chuẩn hóa công tác lập và phân bổ dự toán ngân sách. UBND huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch chỉ đạo 19 xã, thị trấn xây dựng dự toán chi căn cứ trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn, áp dụng triệt để định mức phân bổ mới. Mục tiêu cụ thể là giảm tỷ lệ điều chỉnh, bổ sung dự toán trong năm xuống dưới 5% từ năm 2021 đến 2025.

Thứ hai, siết chặt kỷ cương chấp hành dự toán và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước. UBND các xã phối hợp chặt chẽ với Kho bạc Nhà nước huyện Sông Mã thực hiện thanh toán 100% các khoản chi qua dịch vụ công trực tuyến. Chấm dứt tuyệt đối việc lưu giữ quỹ chuyên dùng tại đơn vị; giải ngân đúng tiến độ 100% vốn đầu tư công đã được phê duyệt, hạn chế chuyển nguồn cuối năm về mức dưới 3% trong giai đoạn 2021 - 2023.

Thứ ba, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ công chức tài chính - kế toán cấp xã. Phòng Nội vụ phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch tổ chức tối thiểu 02 đợt đào tạo, tập huấn chuyên sâu hàng năm về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Thông tư số 344/2016/TT-BTC. Đảm bảo 100% cán bộ kế toán và lãnh đạo phụ trách kinh tế tại 19 xã đạt chuẩn kỹ năng ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách trước năm 2022.

Thứ tư, tăng cường hiệu lực thanh tra, kiểm tra và phát huy vai trò giám sát cộng đồng. Thường trực HĐND huyện và HĐND các xã thực hiện tối thiểu 03 cuộc giám sát chuyên đề/năm đối với các công trình nông thôn mới. Phát huy hiệu quả Ban thanh tra nhân dân để giám sát 100% các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân, xử lý dứt điểm sai phạm về chứng từ nhằm đưa tỷ lệ vi phạm quyết toán về mức 0% vào năm 2024.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và khung phân tích của công trình này mang lại giá trị thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

Thứ nhất, lãnh đạo UBND xã và công chức tài chính - kế toán cơ sở: Luận văn cung cấp cẩm nang thực hành về quy trình lập dự toán, hoàn thiện hồ sơ chứng từ thanh toán và kỹ thuật phân bổ nguồn kinh phí thường xuyên tiết kiệm, tránh rủi ro xuất toán khi thanh tra.

Thứ hai, cán bộ quản lý tài chính cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước): Nắm bắt bức tranh tổng thể về các lỗ hổng quản trị tại cấp xã, từ đó xây dựng hướng dẫn thẩm định quyết toán sát với thực tiễn vùng cao, tối ưu hóa công tác điều hành ngân sách địa phương.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Tài liệu tham khảo giá trị về mô hình phân cấp tài khóa thực nghiệm tại vùng biên giới, cung cấp hệ thống số liệu thứ cấp và sơ cấp tin cậy giai đoạn 2017 - 2019 cho các nghiên cứu sinh kế tiếp.

Thứ tư, thành viên Ban giám sát đầu tư cộng đồng và Ban thanh tra nhân dân xã: Tiếp cận các phương pháp kiểm tra tính minh bạch của các dự án xây dựng cơ bản, kiểm soát việc huy động nguồn lực xã hội hóa đúng quy định pháp luật.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu cốt lõi của việc hoàn thiện quản lý chi ngân sách xã tại huyện Sông Mã là gì? Mục tiêu cốt lõi là tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, bảo đảm mọi khoản chi đúng tiêu chuẩn, định mức theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Việc này giúp đáp ứng yêu cầu chi đầu tư phát triển hạ tầng nông thôn mới và giữ vững an ninh quốc phòng trên 43,5 km đường biên giới.

Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên tại huyện Sông Mã biến động ra sao trong giai đoạn 2017 - 2019? Chi đầu tư phát triển tăng trưởng mạnh từ 489.958 triệu đồng năm 2017 lên 1.000.000 triệu đồng năm 2019 với tốc độ phát triển bình quân 142,72%. Ngược lại, chi thường xuyên được kiểm soát chặt chẽ hơn, giảm tỷ trọng từ 33,58% năm 2017 xuống còn 23,80% năm 2018 theo định mức mới của tỉnh Sơn La.

Những sai phạm phổ biến nhất được phát hiện trong khâu chấp hành ngân sách tại các xã là gì? Thanh tra tại 03 xã Chiềng Khương, Mường Hung và Chiềng Cang chỉ ra các lỗi chủ yếu: lập chứng từ thanh toán thiếu hóa đơn kèm theo, thiếu chữ ký người nhận tiền/thủ quỹ, giữ lại nguồn thu quỹ công chuyên dùng tại quỹ tiền mặt thay vì nộp vào tài khoản Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp chọn mẫu 03 xã khảo sát trong nghiên cứu có bảo đảm tính đại diện không? Phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích chọn 03 xã phản ánh toàn diện các đặc thù kinh tế của huyện: Chiềng Khương đại diện cho xã biên giới phát triển có cửa khẩu, Mường Hung đại diện xã biên giới đặc biệt khó khăn, và Chiềng Cang đại diện cho xã nội địa có mức phát triển trung bình.

Các giải pháp quản lý chi ngân sách trong luận văn có thể nhân rộng sang địa bàn khác không? Hệ thống giải pháp về chuẩn hóa quy trình dự toán, kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước điện tử và nâng cao năng lực Ban thanh tra nhân dân hoàn toàn có thể áp dụng cho các huyện miền núi có điều kiện tự nhiên, kinh tế tương đồng trên toàn quốc.

Kết luận

  • Công trình đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý chi ngân sách cấp xã tại huyện miền núi biên giới Sông Mã, tỉnh Sơn La.
  • Phản ánh trung thực bức tranh chi ngân sách giai đoạn 2017 - 2019 với sự tăng trưởng vượt bậc của chi đầu tư phát triển (bình quân 142,72%/năm) và sự dịch chuyển tích cực của chi thường xuyên.
  • Nhận diện chính xác các hạn chế cốt lõi trong lập dự toán, xử lý chứng từ thanh toán và quản lý quỹ tiền mặt tại cấp cơ sở.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với lộ trình thực hiện cụ thể từ năm 2021 đến 2025 cho chính quyền địa phương.
  • Kế hoạch tiếp theo đòi hỏi UBND huyện Sông Mã khẩn trương ban hành đề án chuyển đổi số quản lý tài chính công xã; các nhà quản lý và nhà nghiên cứu hãy khai thác ngay tài liệu này để nâng cao hiệu lực tài khóa cơ sở.