CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSNN CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về chi NSNN cấp huyện 1. Khái niệm NSNN Thuật ngữ ngân sách có nguồn gốc từ một chữ Pháp cổ (bouge, bougette), được người Anh sử dụng và đọc là BUDGET với nghĩa là chiếc túi của nhà vua chứa những khoản tiền để dùng cho những khoản chi tiêu công cộng. Trong chế độ phong kiến, những khoản chi tiêu cho mục đích công cộng, phục vụ dân sinh lại không tách bạch với các khoản chi tiêu phục vụ hoàng gia.
Khi Nhà nước ra đời và nền kinh tế hàng hóa phát triển, giai cấp tư sản đã yêu cầu tách biệt các khoản chi tiêu phục vụ hoạt động của nhà nước và các khoản chi tiêu của cá nhân trong bộ máy nhà nước. Từ đó thuật ngữ NSNN được hình thành và sử dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia [10]. Hiện nay trong các tài liệu nghiên cứu, có rất nhiều quan niệm về NSNN do các cách tiếp cận khác nhau. Trong đạo luật của các nước XHCN, NSNN được định nghĩa là kế hoạch tài chính cơ bản để lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước.
Ở nước ta, theo từ điển Tiếng Việt thông dụng, Ngân sách được định nghĩa là tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Tại điều lệ lập, chấp hành NSNN ban hành kèm theo Nghị định số 168/CP ngày 20/10/1961 của Chính phủ quy định “NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản nhằm lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước”. Điều 1 của Luật ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 thì ghi rõ: "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Đến năm 2015, Quốc hội khóa 13 đã thông qua Luật Ngân sách số 83/2015/QH13 thay thế cho Luật Ngân sách số 01/2002/QH11.
Tại khoản 14, điều 4 của Luật ngân sách 2015, Ngân sách nhà nước được định nghĩa: “NSNN là toàn 5 bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [12]. Biểu hiện bên ngoài của NSNN chính là những nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể, được định lượng từ trước nhằm đảm bảo cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước. Tất cả các khoản thu đó đều được nộp vào một quỹ tiền tệ chung và các khoản chi cũng xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy và phải đảm bảo yêu cầu cân đối ngân sách. Về thực chất bên trong, quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng quỹ NSNN đã phản ánh những quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội.
Do được tiến hành trên hầu khắp các lĩnh vực nên hoạt động thu, chi NSNN có tác động đến mọi chủ thể kinh tế xã hội. Dưới hình thức thuế và các hình thức thu khác, Nhà nước đã tập trung vào NSNN các nguồn tài chính, đồng thời trực tiếp nắm giữ và chi phối toàn bộ các nguồn tài chính trong NSNN của chính quyền nhà nước các cấp. Như vậy thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung, Nhà nước đã chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể thành thu nhập của Nhà nước và chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng qua việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Từ sự phân tích biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của NSNN, ta có thể đưa ra quan niệm chung về NSNN như sau: NSNN là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
Về thực chất, có thể hiểu NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô và là khâu tài chính chủ đạo của hệ thống tài chính nhà nước, được Nhà nước sử dụng để phân phối một bộ phận của cải xã hội dưới hình thức giá trị nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Tất cả các khoản thu chi trong quỹ của NSNN không giống bất cứ các quỹ tiền tệ nào. Phần lớn các khoản thu là bắt buộc, còn các khoản chi lại có tính chất không hoàn lại. Chức năng và vai trò của NSNN 1.
Chức năng - Chức năng phân phối: NSNN thể hiện chức năng này thông qua quá trình tạo lập và sử dụng. Như chúng ta đã nghiên cứu ở phần khái niệm, bất kỳ một Nhà 6 nước nào, để thực hiện nhiệm vụ của mình, đều phải tạo lập các nguồn lực tài chính thông qua việc tập hợp các khoản thu theo luật định (bao gồm thu thuế, phí và lệ phí, thu khác ngân sách…). Từ nguồn quỹ này, Nhà nước sử dụng để thực hiện các khoản chi tiêu phục vụ các hoạt động quản lý Nhà nước, các nhiệm vụ văn hóa xã hội, đảm bảo nhiệm vụ AN-QP, chi cho đầu tư phát triển v.; Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ trên, NSNN đã chuyển dịch một phần thu nhập của chủ thể này sang chủ thể khác. - Chức năng giám đốc: Chức năng này của NSNN thể hiện thông qua việc kiểm tra, giám sát quá trình huy động các khoản thu và thực hiện các khoản chi.
Việc kiểm tra, giám sát quá trình động viên các nguồn thu nhằm chống tình trạng trốn lậu thuế, chây ỳ nộp thuế của các đối tượng thực hiện nghĩa vụ nộp NSNN đồng thời ngăn chặn tình trạng lạm dụng, làm trái pháp luật và áp dụng các chính sách động viên khác ngoài quy định. Trong khâu cấp phát NSNN, nếu buông lỏng công tác kiểm tra, kiểm soát chi thì dễ dẫn đến tình trạng thực hiện các khoản chi NSNN sai luật định và không đúng các chế độ, định mức chi hiện hành. Thông qua công tác kiểm tra, kiểm soát hoạt động thu chi NSNN để giúp các đơn vị có thẩm quyền đánh giá tình hình chấp hành các chế độ, chính sách của Đảng và Nhà nước trong quản lý NSNN đồng thời xem xét hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội của nguồn vốn NSNN, hiệu quả thực tế của các chủ trương, chính sách, chế độ do Đảng và Nhà nước đề ra [10]. Với hai chức năng cơ bản: phân phối và giám đốc, NSNN đảm bảo sự cân đối giữa thu-chi nguồn lực tài chính nhằm đáp ứng yêu cầu thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Hai chức năng của NSNN có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nếu không có sự giám đốc trong quá trình động viên khai thác hợp lý các nguồn thu thì sẽ dẫn đến tình trạng thất thu dưới nhiều hình thức. Nhưng nếu không thực hiện tốt chức năng phân phối thì cũng không thể động viên được nguồn thu cho NSNN. Vai trò của NSNN Trong nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, NSNN được xem là một trong những công cụ quan trọng được Nhà nước sử dụng để điều tiết nền 7 kinh tế vĩ mô bởi những ảnh hưởng có tính quyết định đến sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội.
Vai trò của NSNN thể hiện ở các khía cạnh sau: Thứ nhất NSNN là nguồn lực tài chính để duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước đồng thời đảm bảo nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Từ nguồn lực tài chính đã được huy động, Nhà nước sẽ sử dụng để trả lương cho đội ngũ cán bộ công chức, viên chức trong các cơ quan đơn vị hành chính sự nghiệp, cán bộ chiến sỹ lượng vũ trang và trang trải các hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước… Đây cũng chính là nguồn lực vật chất cần thiết để nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý của bộ máy và cung cấp hệ thống dịch vụ công cho xã hội như y tế, giáo dục… Do đó hiệu quả của việc thực hiện các chức năng của nhà nước sẽ phụ thuộc nhiều và việc sử dụng hợp lý, đúng đắn quỹ tiền tệ đã được huy động từ nhiều nguồn đóng góp khác nhau trong xã hội. Thứ hai NSNN góp phần kích thích tăng trưởng nền kinh tế, tạo điều kiện để đảm bảo nền kinh tế phát triển ổn định. Thông qua hoạt động thu, NSNN đóng vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh.
Bởi lẽ nếu chính sách thuế đúng đắn sẽ tạo nguồn thu cho ngân sách đồng thời còn khuyến khích sản xuất, điều tiết tiêu dùng, giữ ổn định giá cả thị trường. Bên cạnh đó, thông qua hoạt động chi, NSNN đã tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển các doanh nghiệp thuộc nhiều thành phần kinh tế. Trong những trường hợp thất bại của thị trường, với nguồn lực tài chính từ NSNN sẽ giúp nhà nước can thiệp và bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô. Sự can thiệp của Nhà nước được thể hiện dưới hình thức như hạn chế độc quyền, trợ giá, cung ứng các loại hàng hóa mà xã hội mong đợi, hỗ trợ doanh nghiệp ổn định cơ cấu hoặc chuyển sang cơ cấu mới hợp lý hơn.
Thứ ba NSNN bảo đảm cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị của đất nước. Cùng với việc đề ra các chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển các mục tiêu đề ra, Nhà nước sử dụng Ngân sách để xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế, hoàn thiện môi trường đầu tư, hỗ trợ cho thành phần kinh tế nhà nước. Có thể nói, NSNN là điều kiện, tiền đề giúp 8 Nhà nước giữ vai trò then chốt để thực hiện các mục tiêu của mình và tạo ra sự phát triển trong toàn xã hội. Thứ tư NSNN góp phần giải quyết các vấn đề xã hội.
Bằng việc chi tiêu công, Nhà nước sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các chương trình xóa đói, giảm nghèo; giải quyết việc làm; tái phân phối cho các đối tượng có thu nhập thấp như người nghèo, người tàn tật thông qua các hình thức trợ cấp cho các đối tượng bảo trợ xã hội…. Bên cạnh đó với các loại thuế khác nhau, việc động viên nguồn thu từ những người có thu nhập khác nhau cũng không giống nhau, theo đó những người có thu nhập cao sẽ đóng thuế cao hơn những người có thu nhập thấp [10]. Như vậy có thể thấy rằng NSNN có vai trò rất quan trọng.