Chương 1: Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính Chương 2. Thực trạng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính Chương 3. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính ở nước ta hiện nay 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 1. Quan niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.Tố cáo hành chính, giải quyết tố cáo hành chính 1.Khái niệm tố cáo hành chính Để cai trị đất nước, các bậc vua anh minh trong thời kỳ phong kiến ở nước ta đều dựa vào dân và coi chính sách an dân là chiến lược quan trọng trong quá trình cai trị đất nước của mình.
Một số triều đình phong kiến đã tạo điều kiện để người dân có thể dễ dàng bày tỏ nguyện vọng của mình với các quan lại, triều đình. Cụ thể là: "Năm 1158 đời Vua Lý Anh Tông (1137-1175), nhà Vua ra lệnh cho đặt một cái hòm ở giữa sân để ai muốn trình bày việc gì thì bỏ thư vào hòm ấy" [6, tr. Đến đời nhà Trần đặt ra ngự sử đài - một cơ quan chuyên trách có nhiệm vụ "Đàn hặc các quan, nói bàn về chính sự hiện thời, phàm các quan làm trái phép, chính sự hiện thời có thiếu sót đều được xét hoặc trình bày, cũng là xét bàn về thành tích của các nha môn, đề lĩnh, phủ doãn, trần thủ, thừa ty và xét hỏi các vụ kiện về người quyền quý ở kinh ức hiếp, về người cai quản hà lạm" [2, tr. Thời kỳ Lê – Trịnh đặt ra ngự sử đài – có nhiệm vụ tai mắt cho Nhà nước, cốt để dấy nhức kỷ cương và làm gương về việc can gián.
Phàm các hàng tể tướng và võ tướng có điều lầm lỗi, bách quan có điều trái phép và chính sự có điều thiếu sót thì cho trình bày, tâu hặc[13, tr. Một số nhà nước phong kiến đã ban hành luật lệ và nhiều bản quy định việc gửi đơn thư của thần dân và quy định trách nhiệm của quan lại trong việc xem xét, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của người dân, trong đó phải kể đến bốn bộ luật có quy mô tương đối lớn, có nội dung phong phú và đa dạng là: Bộ luật Hình thư, ban hành vào năm 1024; Bộ Quốc triều Hình luật của thời Trần năm 1341; Bộ luật Hồng Đức thời Lê năm 1483 và Bộ luật Gia long của thời Nguyễn năm 1815. Ngoài ra còn có Bộ luật Khám tụng điều lệ ban hành vào thời Hậu Lê 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com năm 1777, ghi nhiều điều, khoản quy định giải quyết nại, tố cáo và kiện tụng của nhân dân. Như vậy, tố cáo có từ xa xưa và gắn liền với sự phát triển của các nhà nước.
Song do pháp luật trong thời kỳ phong kiến chưa phát triển cho nên giải quyết tố cáo thường mang trong nó lượng thông tin về sự không công bằng hoặc việc vi phạm các chuẩn mực đã được thừa nhận. Ngày nay, tố cáo là thuật ngữ thường được sử dụng trong cuộc sống, trên các sách, báo và phương tiện thông tin đại chúng. Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “tố cáo” là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận [52, tr. Một số quan điểm cho rằng, tố cáo là nói cho mọi người biết tội ác của kẻ khác, là việc đề nghị với cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm trái phép, vi phạm pháp luật.
Nhìn chung, những khái niệm này đã phần nào phản ánh được bản chất của tố cáo, song chưa đầy đủ, chưa thể hiện hết sự phức tạp và đa dạng của tố cáo phát sinh trong đời sống xã hội. Nghiên cứu thực tế công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, tố cáo phát sinh khi một người cho rằng quyền hoặc lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, nhà nước đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại và người đó báo với cơ quan nhà nước. Ngay từ những ngày đầu giành độc lập, Chủ tịch Hồ chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 về thành lập Ban thanh tra đặc biệt, trong đó Điều 2 của Sắc lệnh quy định rõ Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền "nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…". Tuy nhiên, khiếu nại được nói đến trong Sắc lệnh này là khiếu nại của nhân dân về việc làm hoặc không làm của cán bộ, công chức nhà nước.
Điều 11 Sắc lệnh cũng quy định Ban thanh tra đặc biệt có "…ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ". Như vậy, khiếu nại trong Sắc lệnh được hiểu cả bao gồm tố cáo, là nhân dân báo với chính quyền khi cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Tuy nhiên, tố cáo là hành động nhằm bảo vệ và ngăn chặn khả năng vi phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Những việc làm trái pháp luật không phải chỉ của cán bộ, công chức nhà nước mà của cả các cơ quan, tổ chức.
Những hành vi trái pháp luật thường bị công dân phát hiện và báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ngăn chặn, phòng ngừa hành vi vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm. Luật Khiếu nại, tố cáo quy định tố cáo là việc công dân, theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Đối với khiếu nại thì nhằm bảo vệ hoặc khôi phục các quyền hoặc lợi ích của chính chủ thể khiếu nại khi bị vi phạm, do đó nếu các quyền này bị xâm hại hoặc bị đe dọa xâm hại sẽ dẫn đến khiếu nại. Như vậy, những hành vi bị tố cáo thường có tính chất nguy hiểm cho xã hội hơn so với khiếu nại.
Chính vì khiếu nại và tố cáo không giống nhau cho nên Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố cáo trước đây và Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành đã quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo khác với thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, điểm khác nhau cơ bản giữa tố cáo và khiếu nại là: Về chủ thể: chủ thể của tố cáo là công dân, trong khi đó chủ thể khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức. Về đối tượng: đối tượng bị khiếu nại gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, còn đối tượng của tố cáo rộng hơn, bao gồm hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Về mục đích: mục đích của tố cáo là bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, trong khi đó khiếu nại nhằm bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Theo quy định pháp luật, Tố cáo là việc công dân theo thủ tục Luật Khiếu nại, tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com biết về hành vi vi phạm của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Chúng ta thấy rằng, tố cáo hành chính hay nói cách khác tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước có những đặc điểm sau đây: - Chủ thể tố cáo là công dân Việt Nam, người nước ngoài hoặc người không có quốc tịch. - Đối tượng bị tố cáo là cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước; cơ quan, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật xảy ra trong lĩnh vực quản lý nhà nước. - Hành vi bị tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nguy hiểm cho xã hội, nhưng chưa đến mức bị coi là tội phạm.
- Thẩm quyền giải quyết tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, tố cáo hành chính hay tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước là việc công dân báo tin cho cơ quan, người có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật (không phải là tội phạm) xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Căn cứ vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội và đặc điểm của hành vi bị tố cáo và đối tượng bị tố cáo mà pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo, ví dụ, tố cáo tội phạm do các cơ quan tư pháp giải quyết, tố cáo công chức vi phạm pháp luật trong khi thi hành công vụ do Thủ trưởng cơ quan quản lý công chức giải quyết. Tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước là tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật (mà không phải là tội phạm) của cơ quan, cán bộ, công chức thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoặc hành vi vi phạm pháp luật của những người khác xảy ra trong lĩnh vực thuộc chức năng quản lý của cơ quan hành chính nhà nước, đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo của cơ quan hành chính nàh nước xuất phát từ cơ sở: tố cáo phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành,quản lý nhà nước, thực hiện quyền hành pháp.