CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chế định pháp luật về công vụ, công chức là một trong các chế định quan trọng điều chỉnh tổ chức thực hiện công vụ, quan hệ giữa nhà nước với công chức. Vì vậy, để có cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức, chương này tập trung giải quyết các vấn đề có tính lý luận về công vụ, công chức để làm sáng tỏ bản chất của đối tượng điều chỉnh của chế định pháp luật; nghiên cứu về chế định pháp luật công vụ, công chức nhằm làm rõ đối tượng, phương pháp điều chỉnh của chế định, công chức cũng như những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của chế định pháp luật về công vụ, công chức. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC Để làm rõ nội dung của chế định pháp luật về công vụ, công chức, trước hết cần thiết phải làm sáng tỏ bản chất của các quan hệ xã hội mà chế định này điều chỉnh, vì vậy, trong nội dung này, luận án tập trung đề cập đến các vấn đề có tính lý luận về công vụ, công chức. Quan niệm, đặc điểm và phân loại công vụ Quan niệm "công vụ" được xem xét đánh giá từ nhiều góc độ khác nhau.
Trong khoa học luật học, "công vụ" thường được tiếp cận từ hai góc độ: Thứ nhất, công vụ là loại hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước và thứ hai, là một chế định quan trọng của Luật Hành chính- chế định pháp luật về công vụ, công chức (được đề cập ở phần 1. Công vụ trong ngôn ngữ tiếng Việt được hiểu theo nhiều phạm vi rộng hẹp khác nhau. Theo một nghĩa phổ thông, "công vụ" là “các việc công” {102- tr278}. Các việc công này được thực hiện vì lợi chung, lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, lợi ích Nhà nước.
Theo nghĩa này, công vụ có phạm vi rất rộng. Ở một phạm vi hẹp hơn, công vụ chỉ giới hạn trong hoạt động quản lý nhà nước, do đó có quan niệm cho rằng công vụ là “chức năng tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống công dân thông 16 z qua các công sở, đơn vị phục vụ và toàn thể cán bộ công nhân viên nhà nước” {98- tr135}. Tương tự, có quan niệm coi công vụ là “một loại lao động mang tính quyền lực và pháp lý, có tính thường xuyên, chuyên nghiệp được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước, chủ yếu do các công chức, viên chức nhà nước tiến hành và được điều chỉnh bởi ý chí nhà nước, thực hiện các chức năng quản lý nhà nước nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống nhân dân”{54- tr179}. Cũng có quan điểm cho rằng “Công vụ là sự phục vụ công việc của nhà nước”{83- tr8}.
Công vụ còn được hiểu là: Một dạng hoạt động mang tính quyền lực nhà nước (gắn với nhà nước hoặc nhân danh nhà nước) do các công chức, viên chức nhà nước tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và xã hội {100- tr24}. Phân tích từ góc độ ngôn ngữ thì: Thuật ngữ công vụ được tạo bởi hai thành tố "công" và "vụ". Chữ "công" theo gốc từ Hán- Việt có hai nghĩa là "công cộng", "công quyền", còn "vụ" có nghĩa là việc làm. Với ý nghĩa về mặt ngôn ngữ như vậy có thể hiểu công vụ là những công việc vì lợi ích cộng đồng, xã hội và mang tính quyền lực nhà nước{84- tr17}.
Hiểu một cách khái quát, công vụ là "Hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp là một dạng lao động quyền lực được diễn đạt bằng thuật ngữ hoạt động công vụ, nói gọn là phục vụ nhà nước" {62- tr05}. Trong tác phẩm “Công vụ, công chức Nhà nước” PGS. Phạm Hồng Thái đã giới thiệu một số quan điểm về công vụ: Để nhận thức thực tiễn về công vụ, cần phải xem xét nó ở những phạm vi, cấp độ khác nhau: Thứ nhất, công vụ được hiểu theo nghĩa rộng, đó là các công việc nhà nước, các hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, những người làm hợp đồng trong các cơ quan, tổ chức nhà nước và cả hoạt 17 z động của các đơn vị sự nghiệp (bệnh viện, trường hợp, viện nghiện cứu của nhà nước, cơ quan báo chí, phát thanh truyền hình,…), các tổ chức kinh tế của nhà nước và các cơ quan, đơn vị quân đội nhân dân, các cơ quan, đơn vị Công an nhân dân… Thứ hai, công vụ được hiểu là hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức, những người làm hợp đồng trong mọi cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và cả các sỹ quan, hạ sỹ quan, binh sỹ, công nhân quốc phòng trong các cơ quan, đơn vị quân đội, các sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp, binh sỹ trong các cơ quan, đơn vị công an nhân dân… Thứ ba, công vụ được hiểu là hoạt động nhà nước của công chức trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và lực lượng vũ trang.Thứ tư, công vụ được chỉ là hoạt động của công chức trong các cơ quan nhà nước…Như vậy, có thể nói tồn tại nhiều quan niệm, ở các mức độ, cấp độ khác nhau về công vụ, nhưng điểm chung nhất là "hoạt động công vụ đều gắn với nhà nước, quyền lực và pháp luật và tính chất phục vụ xã hội, cộng đồng của công vụ. Một số nước trên thế giới cũng đã có khái niệm pháp lý về công vụ.
Ví dụ, Luật Liên bang về những cơ sở công vụ của Liên bang Nga định nghĩa: “Công vụ trong Luật Liên bang Nga này được hiểu là hoạt động có tính chuyên nghiệp nhằm đảm bảo thực thi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước” {75- tr467}. Thực tiễn pháp lý ở Việt Nam cho thấy, pháp luật chưa đưa ra một định nghĩa pháp lý về công vụ. Ví dụ, trong Bộ luật Hình sự Việt Nam (năm 1999), quy định tội danh “Làm chết người trong khi thi hành công vụ”- Điều 97; “Tội gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khoẻ của người khác trong khi thi hành công vụ:- Điều 107; “Tội chống người thi hành công vụ”- Điều 257.Tuy nhiên, các quy định của Bộ luật Hình sự không đưa ra định nghĩa “công vụ” là gì từ góc độ của Luật Hình sự. Vì vậy, trên thực tiễn xét xử của Toà án, “người thi hành công vụ” được hiểu theo nghĩa tương đối rộng, bao gồm cả những người đang 18 z thực hiện các công việc nhà nước, công việc của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.
Trong Luật Hành chính, thuật ngữ “công vụ” được sử dụng rất phổ biến, nhưng cũng chưa có định nghĩa pháp lý về “công vụ”. Ví dụ: Điều 1, khoản 1, điểm c của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 quy định: “Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên”. Trong trường hợp này, công vụ được hiểu theo nghĩa rất hẹp, đó là những công việc có tính chất nhà nước trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Như vậy, có quan niệm rộng, hẹp về công vụ.
Nhưng dù tiếp cận từ góc độ nào thì công vụ luôn phải là những công việc xuất phát từ quyền lực nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, những công việc nào không xuất phát từ quyền lực nhà nước thì sẽ không được gọi là công vụ. Đây là xuất phát điểm để làm sáng tỏ bản chất của công vụ. Quyền lực nhà nước với tính cách là bộ phận cơ bản của quyền lực chính trị, có thể hiểu đó là khả năng của nhà nước áp đặt ý chí của mình lên toàn xã hội và buộc xã hội phục tùng và được bảo đảm bằng sức mạnh của nhà nước. Trong quyền lực nhà nước thì: Bộ phận cấu thành tạo nên bản chất của quyền lực nhà nước là ý chí giai cấp cầm quyền được chính thức hoá, thể chế hoá.
Ý chí đó gắn chặt quyền lực với chủ thể quyền lực, biến sức mạnh quyền lực thành những yếu tố tác động hiện thực của sự tồn tại xã hội{64- tr15}. Để khả năng áp đặt ý chí của nhà nước, ý chí của giai cấp thống trị đi vào thực tế, quyền lực nhà nước phải được tổ chức chặt chẽ, thực hiện những hoạt động nhất định nhằm hiện thực hoá quyền lực nhà nước- đó chính là công vụ. Như vậy, công vụ cùng với các yếu tố vật chất khác (như bộ máy nhà nước, hệ thống pháp luật…) tạo ra sức mạnh vật chất, sức mạnh thực tế của quyền lực nhà nước, biến quyền lực nhà nước từ dạng “khả năng” thành “hiện thực”. Công vụ không chỉ là những hoạt động có ý chí đơn thuần của các chủ thể thực hiện, còn 19 z có những đặc tính riêng biệt, cho phép phân biệt công vụ với các loại hoạt động khác.
Công vụ có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, công vụ mang tính quyền lực nhà nước. Tính quyền lực nhà nước trong công vụ được biểu hiện ở các điểm: - Công vụ xuất hiện trực tiếp từ quyền lực nhà nước và nhằm hiện thực hoá quyền lực nhà nước, do các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật; - Hoặc là hoạt động đó, tuy không xuất phát trực tiếp từ quyền lực nhà nước nhưng được thực hiện trên cơ sở uỷ quyền của Nhà nước cho một tổ chức xã hội hay một cá nhân công dân nào đó theo các trường hợp do luật định (Ví dụ: ở nước ta, các tổ chức chính trị- xã hội được Nhà nước uỷ quyền cùng với một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch theo quy định của Điều 2, khoản 2, điểm d, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 12/11/1996, sửa đổi bổ sung ngày 16/12/2002). Thực tiễn cho thấy, thông thường việc ủy quyền được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (như việc đại diện Ban chấp hành công đoàn cơ sở được tham gia vào Hội đồng kỷ luật công chức- Điều 11, khoản 2, điểm b, Nghị định 35/2005/NĐ-CP về việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức) hoặc trong một hợp đồng như việc các vệ sĩ của một công ty bảo vệ tham gia bảo vệ các đoàn khách của nhà nước nước ngoài khi đến thăm Việt Nam).