CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1. Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm Trải qua hàng trăm năm, kể từ khi thuật ngữ NSNN được sử dụng lần đầu tiên ở nước Anh, cho đến nay vẫn còn tranh luận nhiều về những vấn đề xung quanh phạm trù NSNN. Người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu.
Đồng thời, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế thị trường, sự thay đổi chức năng của Nhà nước qua các thời kỳ đã đặt ra vấn đề cần có những nhận thức mới về NSNN, đặc biệt về vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường của mỗi quốc gia. Xung quanh khái niệm NSNN, hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau. Có thể nêu lên một số quan niệm về NSNN sau đây: Thứ nhất: “NSNN là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khoá bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ cho các hoạt động ấy”. Quan niệm này đã lột tả được nội dung thực chất của hoạt động NSNN là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm cho Nhà nước thực hiện được các chức năng của mình.
Song, quan niệm này chưa nêu được mục đích của NSNN, do đó bản chất của NSNN chưa được thể hiện rõ. Thứ hai: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định”. Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát được đặc tính dự toán thu, chi của NSNN, vừa nêu bật được đặc trưng tài chính công của NSNN với hai điểm nhấn: NSNN do luật định và mục đích của NSNN là để thực hiện chức 8 năng của Nhà nước. Tuy nhiên, quan niệm này chưa phản ánh được mối quan hệ giữa NSNN với các loại tài chính khác trong nền kinh tế thị trường.
Do đó vai trò của NSNN chưa được thể hiện rõ. Thứ ba: Theo Luật NSNN năm 2002 và Luật NSNN năm 2015: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Quan niệm này tiếp cận NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính thời hạn, tính dự toán và tính pháp định của NSNN. Tuy nhiên, dưới giác độ nghiên cứu, quan niệm này không phản ánh được bản chất kinh tế - xã hội và vị trí của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia.
Thứ tư: “NSNN là một hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước”. Trong quan niệm này đã phản ánh rõ vị trí của NSNN và vai trò của nó. Tuy nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng như cân đối thu, chi của NSNN chưa được đề cập. Thứ năm: Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính: “NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định”.
Giống như quan niệm trên, nhưng quan niệm này đã nhấn rõ tính thu, chi NSNN, tính động của NSNN. Từ những khái niệm trên, có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh: Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, nó có vị trí quan 9 trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đầy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác.
Mục đích sử dụng quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN do nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội. Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm.
Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính… từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Thu NSNN: là hoạt động tạo lập quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước là quỹ NSNN. Thực chất đây là quá trình Nhà nước sử dụng các quyền lực có được của mình để động viên, phân phối một bộ phận nguồn lực của xã hội dưới dạng tiền tệ về tay Nhà nước hình thành nên quỹ NSNN. Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu chính từ thuế, phí, lệ phí; còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Nguồn thu là nơi tạo ra số thu, nơi chứa số thu. Như trên đã nói thu NSNN là một quá trình tác động của Nhà nước thì nguồn thu chính là đối 10 tượng của quá trình thu đó. Nguồn thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN. Chi NSNN: là quá trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan tiến hành phân phối, sử dụng quỹ NSNN do quá trình thu tạo lập nên để đảm bảo điều kiện vật chất cho Nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà xã hội giao phó cho Nhà nước.
Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế xã hội.
Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách Tổ chức NSNN dựa trên các nguyên tắc sau đây: - Nguyên tắc thống nhất: Chính quyền nhà nước được tổ chức thành hai cấp trung ương và địa phương. Tổ chức hệ thống NSNN cũng phải bảo đảm tính tập trung thống nhất. Chỉ có một NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn, Chính phủ thống nhất quản lý NSNN.
11 - Nguyên tắc tập trung dân chủ: Đây là nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước ta. NSNN là một công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước, vì vậy NSNN cũng phải được tổ chức theo nguyên tắc này. Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống NSNN nhằm bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTW, ngân sách cấp trên, đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của ngân sách chính quyền cấp dưới. - Nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính quyền Nhà nước: NSNN là công cụ vật chất quan trọng để bảo đảm cho Nhà nước thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội.
Vì vậy, trong mỗi giai đoạn phát triển nhất định, hệ thống NSNN cần được tổ chức phù hợp với sự hình thành và phát triển của hệ thống chính quyền nhà nước các cấp và phân cấp quản lý kinh tế - xã hội cho các cấp chính quyền nhà nước trong giai đoạn đó. Tương ứng với mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách nhằm phát huy quyền dân chủ, tính chủ động, sáng tạo trong quản lý ngân sách, giúp cho các cấp chính quyền thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được phân cấp một cách chủ động và có hiệu quả. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam gồm: 1. Ngân sách trung ương.
Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa phương. NSĐP là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ tiền tệ tập trung của địa phương được hình thành bằng các nguồn thu và các khoản chi của địa phương. Nó phản ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là chính quyền các cấp địa phương với một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của các nguồn tài chính, nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương.
NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và 12 UBND theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương.