CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm kiểm soát trong quản lý Kiểm soát là một chức năng của quản lý, “ở đâu có quản lý thì ở đó có kiểm tra, kiểm soát”. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước cũng vậy, đó là chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực chi NSNN. Trong khuôn khổ của đề tài này tác giả đề cập đến việc kiểm soát của Kho bạc Nhà nước đối với các khoản chi thường xuyên NSNN.
Do vậy, để hiểu được khái niệm về KSC NSNN chúng ta cần nghiên cứu từ chức năng quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng. Quản lý là một quá trình định hướng và tổ chức thực hiện các mục tiêu đã định trên cơ sở những nguồn lực xác định nhằm đạt hiệu quả cao nhất. Đặc điểm của quản lý là tác động có hướng đích, có mục tiêu xác định; thể hiện mối quan hệ giữa hai bộ phận là chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Hoạt động quản lý bao gồm các chức năng cơ bản: dự báo, hoạch định, tổ chức, điều hành, kiểm tra và đánh giá.
Trong đó, kiểm tra là chức năng quan trọng, nó được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý. Kiểm tra là việc xem xét để đánh giá, phân loại, đo lường các sai lệch nảy sinh trong quá trình hoạt động so với mục tiêu, kế hoạch đã định để điều chỉnh các mục tiêu hay định hướng cho các hoạt động. Nếu nội dung kiểm tra cần thời gian dài, mức độ chi tiết, phạm vi rộng, tính chất phức tạp và thường gắn liền với xử lý thì được gọi là thanh tra. Như vậy giữa kiểm tra và thanh tra không có một ranh giới rõ ràng.
Kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, những quá trình thực thi các quyết định quản lý được thể hiện trên các nghiệp vụ để nắm bắt, điều hành và quản lý. Nói một cách chung nhất, kiểm soát được hiểu là tổng hợp những phương sách để nắm 5 bắt và điều hành đối tượng quản lý. Như vậy có thể hiểu cấp trên kiểm soát cấp dưới thông qua chính sách hoặc biện pháp cụ thể; nội bộ đơn vị tự kiểm soát; cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát việc tuân thủ pháp luật đối với đối tượng quản lý theo quy định. Quá trình quản lý, kiểm soát phải tuân thủ theo ba bước cơ bản: Thứ nhất, là xây dựng hệ thống tiêu chuẩn dựa trên cơ sở của những mục tiêu quản lý.
Thứ hai, là đo lường việc thực hiện theo những tiêu chuẩn đã xây dựng, ở bước này người quản lý sẽ nhận được những thông tin về đối tượng quản lý. Thứ ba, là dựa trên những thông tin thu thập được ở bước hai, người quản lý đánh giá, điều chỉnh các sai lệch trong thực hiện. Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước có chức năng tạo lập và bảo đảm môi trường kinh doanh ổn định, hướng dẫn và tạo điều kiện cho mọi thành phần kinh tế phát triển theo cơ chế thị trường xã hội chủ nghĩa, tổ chức sắp xếp lại các đơn vị kinh tế và hệ thống quản lý, định hướng phát triển kinh tế thông qua điều tiết vĩ mô. Với những chức năng đó, đối tượng quản lý rất rộng: từ các doanh nghiệp đến các ngành, lĩnh vực khác nhau và trên nguyên tắc tất cả các hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội,.
đều thuộc đối tượng quản lý nhà nước. Với cương vị quản lý vĩ mô, nhà nước cũng thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra của mình nhằm kiểm soát toàn bộ hoạt động KT-XH, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hiện tượng vi phạm pháp luật, thiết lập các trật tự kỷ cương, bảo đảm thực hiện các chương trình, mục tiêu đề ra. Tóm lại, kiểm soát là nhằm rà soát các vấn đề hiện tại và quá khứ để hướng tới một tương lai tốt đẹp hơn. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước 1.
Ngân sách nhà nước * Khái niệm NSNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, Nhà nước bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đặt ra những khoản thu, chi của NSNN. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với đời sống KT-XH là những yếu tố cơ 6 bản quyết định sự tồn tại và tính chất hoạt động của NSNN. Cho đến nay, thuật ngữ NSNN được phổ biến rộng rãi ở mọi quốc gia tuy nhiên chưa có một khái niệm thống nhất cho NSNN. Hiện nay có 2 quan niệm phổ biến về NSNN là: “NSNN là bản dự toán thu – chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian xác định, thường là một năm”.
“NSNN là quỹ tiền tệ của Nhà nước” Ở Việt Nam, theo Luật NSNN được Quốc hội khóa IX thông qua ngày 16/12/2002 sửa đổi định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước” [5]. Về bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn Tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền KT-XH của mình. * Phân cấp ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN ở nước ta được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước. Theo quy định của pháp luật, mỗi cấp chính quyền có ngân sách riêng.
Do đó, gắn với bốn cấp chính quyền, ngân sách cũng được tổ chức thành bốn cấp tương ứng, bao gồm: ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; ngân sách huyện, quận, thị xã; ngân sách xã, phường, thị trấn. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH CẤP TỈNH NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN NGÂN SÁCH CẤP XÃ Sơ đồ 1.1: Hệ thống NSNN trên địa bàn Thị xã Ba Đồn 7 Ngân sách Trung ương quản lý thu, chi theo ngành kinh tế, nó luôn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN. Ngân sách Trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Trung ương. Trên thực tế ngân sách Trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn thu và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu mang tính quốc gia.
Ngân sách địa phương quản lý thu NSNN trên địa bàn và chi NSNN địa phương. Hội đồng nhân dân (HĐND) Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là NSNN cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau: Ngân sách Trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách của chính quyền Nhà nước cấp trên cho ngân sách của chính quyền Nhà nước cấp dưới nhằm đảm bảo sự công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng lãnh thổ, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới; Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ chi đó.
Không được dùng ngân sách của cấp này chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. * Chu trình ngân sách Nhà nước Chu trình NSNN được hiểu là một vòng tròn khép kín lặp đi lặp lại, liên quan đến nhiều chủ thể và khách thể quản lý từ khi lập dự toán, chấp hành cho đến khi quyết toán NSNN. 8 - Lập dự toán ngân sách Nhà nước Lập dự toán là việc các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm thu - chi ngân sách phải tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách trong nhiệm vụ được giao và gửi cơ quan Tài chính cùng cấp, cơ quan Tài chính xem xét tổng hợp, lập dự toán trình Ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp, UBND có trách nhiệm kiểm tra, xem xét dự toán ngân sách của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan Tài chính cấp trên trực tiếp. Dự toán NSNN sau khi được Quốc hội phê chuẩn trở thành các chỉ tiêu pháp lệnh, các cơ quan Nhà nước, các đơn vị dự toán ngân sách các cấp khi nhận được số phân bổ về ngân sách có trách nhiệm giao nhiệm vụ cho các đơn vị dự toán trực thuộc bảo đảm đúng với dự toán ngân sách được phê duyệt, không một tổ chức, cá nhân nào được thay đổi nhiệm vụ ngân sách đã được phân bổ khi chưa có sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền.
Lập dự toán là công việc ban đầu rất quan trọng, đặt cơ sở nền tảng và có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của toàn bộ các khâu trong chu trình NSNN. Một dự toán NSNN đúng đắn, có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với việc phát triển KT-XH, đối với việc đảm bảo cân đối về tài chính, ngân sách; đồng thời cũng tạo điều kiện thuận lợi rất lớn cho các khâu tiếp theo, đặc biệt là khâu chấp hành NSNN. - Chấp hành ngân sách Nhà nước Sau khi được giao kế hoạch ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương có trách nhiệm phân bổ dự toán ngân sách được giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách đúng với dự toán được giao kể cả về tổng mức chi và chi tiết, đồng thời thông báo cho cơ quan Tài chính cùng cấp và KBNN nơi giao dịch để theo dõi, cấp phát và quản lý. Đơn vị dự toán các cấp lập dự toán chi ngân sách gửi cơ quan cấp trên, cơ quan quản lý tổng hợp gửi cơ quan Tài chính.
Căn cứ vào dự toán ngân sách quý, tháng KBNN xem xét kế hoạch chi và khả năng ngân sách để bố trí mức chi.Chủ tài khoản căn cứ vào dự toán chi được duyệt ra lệnh chuẩn chi kèm theo hồ sơ.