Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN 1. Một số khái niệm cơ bản 1.1 Ngân sách nhà nước Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước.
Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tiền tệ riêng có: ngân sách nhà nước. Như vậy, ngân sách nhà nước là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó. Ngân sách nhà nước là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào cũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về ngân sách nhà nước: Theo quan điểm của Nga: ngân sách nhà nước là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: ngân sách nhà nước là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm. Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của ngân sách nhà nước và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và ngân sách nhà nước. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 Trong hệ thống tài chính, ngân sách nhà nước là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam, Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước”.
Trong thực tiễn, hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, ngân sách nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
NSNN có tính niên hạn với niên độ hay năm tài khóa thường là một năm. Ở nước ta hiện nay, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Trong đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN.
NSNN có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối và chức năng giám đốc. Chức năng đầu tiên của NSNN là chức năng phân phối. Bất kỳ một Nhà nước nào, muốn tồn tại và duy trì được các chức năng của mình, trước LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 hết phải có nguồn lực tài chính. Đó là các khoản chi cho bộ máy quản lý Nhà nước, cho lực lượng quân đội, cảnh sát, cho nhu cầu văn hoá, giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội, chi cho đầu tư phát triển v.
Nhưng muốn tạo lập được NSNN, trước hết phải tập hợp các khoản thu theo luật định, cân đối chi tiêu theo tiêu chuẩn định mức đúng với chính sách hiện hành. Đó chính là sự huy động các nguồn lực tài chính và đảm bảo nhu cầu chi tiêu theo kế hoạch của Nhà nước, thực hiện việc cân đối thu chi bằng tiền của Nhà nước. Chức năng thứ hai của NSNN là giám đốc quá trình huy động các khoản thu và thực hiện các khoản chi. Thông qua chức năng này, NSNN kiểm tra, giám sát quá trình động viên các nguồn thu, tránh tình trạng trốn lậu thuế, chây ỳ nộp thuế của các đối tượng thực hiện nghĩa vụ nộp NSNN hoặc bị lạm dụng, làm trái pháp luật, coi thường pháp luật và các chính sách động viên khác.
Trong khâu cấp phát nếu buông lỏng việc kiểm tra, kiểm soát chi thì dễ dẫn đến tình trạng làm sai luật định và các chế độ chi quy định. Đồng thời thông qua kiểm tra, kiểm soát hoạt động thu chi NSNN giúp ta giám sát việc chấp hành các chế độ, chính sách của Đảng và Nhà nước. Thông qua đó đánh giá hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội của vốn NSNN, hiệu quả của các chủ trương, chính sách, chế độ do Đảng và Nhà nước đề ra. NSNN có vai trò rất to lớn trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước.
Vai trò đó thể hiện trên các mặt như: vừa là công cụ huy động nguồn tài chính, vừa là công cụ điều tiết vĩ mô nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường, bảo đảm tiến bộ và công bằng xã hội. NSNN có hai nội dung cơ bản là thu và chi NSNN. Để có kinh phí chi cho mọi hoạt động của mình, nhà nước đã đặt ra các khoản thu (các khoản thuế khóa) do mọi công dân đóng góp để hình thành nên quỹ tiền tệ của mình. Thực chất, thu ngân sách nhà nước là việc nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ ngân sách nhà LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của nhà nước.
Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Chi NSNN bao gồm nhiều khoản chi khác nhau tùy theo cách phân loại. Phân loại phổ biến nhất theo thời hạn tác động của các khoản chi, chi NSNN bao gồm : chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác ( như chi cho vay, trả nợ, viện trợ…). Chi thường xuyên là nhóm chi đặc biệt quan trọng, gồm rất nhiều khoản chi và bao quát nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội.
Chi thường xuyên NSNN a. Khái niệm chi thường xuyên NSNN Chi thường xuyên NSNN là quá trình phân phối, sử dụng một phần vốn NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước vẫn phải cung ứng. Quá trình phân phối là xác lập dự toán và phân bổ kinh phí thường xuyên của NSNN cho các cấp, các ngành, các đơn vị sử dụng ngân sách. Chi thường xuyên mang tính chất thường xuyên ổn định, tiêu dùng, phạm vi tác động ngắn, thường là dưới 1 năm, ví dụ như: quốc phòng, an ninh, sự nghiệp y tế, giáo dục, văn hóa thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ…Phạm vi mức độ chi phụ thuộc vào cơ cấu bộ máy nhà nước, sự lựa chọn của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công.
Nguồn vốn chi thường xuyên chủ yếu từ thuế, phí, lệ phí mang tính chất bắt buộc và ổn định. Phân loại chi thường xuyên NSNN Chi thường xuyên NSNN được phân loại theo lĩnh vực chi, đối tượng chi và tính chất chi tiêu như sau: Theo lĩnh vực chi trả bao gồm: - Chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước - Chi cho hoạt động quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 - Chi cho hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn hóa, xã hội - Chi hoạt hoạt động quản lý Nhà nước - Chi khác Theo đối tượng chi trả bao gồm: - Các khoản chi cho con người thuộc hành chính - sự nghiệp - Các khoản chi về hàng hóa, dịch vụ - Các khoản chi hỗ trợ và bổ sung - Các khoản chi khác Theo tính chất của từng khoản chi bao gồm: - Chi thanh toán cho cá nhân - Chi cho chuyên môn nghiệp vụ - Chi mua sắm, sửa chữa - Chi khác c. Đặc điểm chi thường xuyên NSNN Thứ nhất, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên NSNN đều mang tính ổn định; có hiệu lực trong khoảng thời gian ngắn, thường là hàng tháng, hàng quý, hàng năm. Thứ hai, các khoản chi thường xuyên phần lớn mang mục đích tiêu dùng, nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính, hoạt động sự nghiệp, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức.
Nếu chi đầu tư phát triển nhằm tạo ra cơ sở vật chất - kỹ thuật cần thiết để thúc đầy sự phát triển của nền kinh tế trong tương lai, thì chi thường xuyên lại không trực tiếp tạo ra của cải vật chất mà chủ yếu để đáp ứng nhu cầu chi thực nhiệm nhiệm vụ quản lý của Nhà nước ngay trong năm ngân sách hiện tại. Thứ ba, phạm vi và mức độ của chi thường xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong cung ứng các hàng hóa công cộng. Với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 nước nên tất yếu quá trình phân phối và sử dụng nguồn vốn NSNN luôn phải hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước đó.