Nghiên cứu đề xuất hệ thống GSĐG chi trả DVMTR tại Việt Nam - Nguyễn Khắc Lâm

Luận án tiến sĩ đề xuất hệ thống giám sát, đánh giá chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam, nâng cao quản lý hiệu quả.

• Tác giả: Nguyễn Khắc Lâm
• Người hướng dẫn: Vương Văn Quỳnh
• Trường học: Trường Đại học Lâm nghiệp
• Chuyên ngành: Quản lý tài nguyên rừng
• Đề tài: Nghiên cứu đề xuất hệ thống giám sát và đánh giá chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam
• Loại tài liệu: luận án tiến sĩ lâm nghiệp
• Năm xuất bản: 2020
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về hệ thống GSĐG chi trả DVMTR tại Việt Nam

Chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) là cơ chế tài chính quan trọng nhằm bảo tồn và phát triển tài nguyên rừng. Tại Việt Nam, chính sách chi trả DVMTR được triển khai từ năm 2008 theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP. Hệ thống giám sát và đánh giá (GSĐG) đóng vai trò then chốt trong việc đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả của quá trình chi trả. Nghiên cứu của Nguyễn Khắc Lâm (2020) tại Trường Đại học Lâm nghiệp đã hệ thống hóa lý luận và thực tiễn về GSĐG chi trả DVMTR. Hệ thống này tích hợp các chỉ số đánh giá đa chiều, bao gồm hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. Việc xây dựng khung GSĐG phù hợp với điều kiện Việt Nam là nhu cầu cấp thiết để nâng cao chất lượng quản lý rừng bền vững. Các nghiên cứu quốc tế từ WB, ADB, CIFOR đã cung cấp nền tảng lý thuyết quan trọng cho quá trình này.

1.1. Khái niệm và vai trò của GSĐG trong chi trả DVMTR

Giám sát và đánh giá (GSĐG) là quá trình thu thập, phân tích thông tin để đo lường tiến độ và hiệu quả của chương trình chi trả DVMTR. GSĐG giúp các nhà quản lý theo dõi việc thực hiện chính sách, phát hiện sai lệch và đưa ra điều chỉnh kịp thời. Trong bối cảnh DVMTR, hệ thống GSĐG đảm bảo nguồn tài chính được chuyển đúng đối tượng thụ hưởng. Đồng thời, GSĐG đánh giá tác động của chương trình đến đời sống cộng đồng sống phụ thuộc vào rừng và chất lượng hệ sinh thái rừng.

1.2. Tình hình nghiên cứu GSĐG chi trả DVMTR trên thế giới và Việt Nam

Trên thế giới, nghiên cứu về GSĐG chi trả DVMTR phát triển mạnh tại các nước Costa Rica, Ecuador, Mexico với các mô hình thanh toán cho dịch vụ hệ sinh thái. Tại Việt Nam, GSĐG được áp dụng từ các dự án ODA vào đầu thế kỷ 21. Các tổ chức quốc tế như WB, EU, SIDA đã hỗ trợ xây dựng khung GSĐG theo tiếp cận Khung logic (FLA). Tuy nhiên, hệ thống GSĐG giai đoạn này chưa thực sự phù hợp với điều kiện Việt Nam và còn nhiều hạn chế trong triển khai thực tế.

II. Phân tích thực trạng và thách thức của hệ thống GSĐG

Thực trạng triển khai hệ thống GSĐG chi trả DVMTR tại Việt Nam còn nhiều bất cập. Phương pháp tiếp cận Khung logic (FLA) được nhập khẩu từ các dự án ODA chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản lý trong nước. Các bộ chỉ số đánh giá rời rạc, thiếu tính hệ thống và chưa được chuẩn hóa thống nhất giữa các tỉnh. Nguồn dữ liệu phân tán, chủ yếu được thu thập thủ công bằng phần mềm Excel dẫn đến sai sót và thiếu đồng bộ. Quy trình giám sát phụ thuộc nhiều vào cán bộ địa phương, năng lực không đồng đều. Việc đánh giá hiệu quả chương trình còn nặng về định tính, thiếu chỉ số định lượng cụ thể. Cộng đồng thụ hưởng DVMTR chưa được tham gia đầy đủ vào quá trình giám sát. Ngoài ra, cơ chế phối hợp giữa các cấp quản lý trung ương và địa phương còn lỏng lẻo, gây khó khăn trong việc tổng hợp và đối chiếu số liệu chi trả DVMTR toàn quốc.

2.1. Hạn chế về phương pháp và công cụ giám sát đánh giá

Hệ thống GSĐG hiện tại sử dụng phương pháp thừa kế tài liệu và thu thập số liệu thủ công. Phần mềm EndNote được dùng để quản lý tài liệu nghiên cứu nhưng chưa tích hợp vào hệ thống giám sát thực tế. Việc phân tích số liệu dựa trên Excel thiếu khả năng xử lý dữ liệu lớn và trực quan hóa kết quả. Các tiêu chí đánh giá chưa được phân loại rõ ràng theo cấp độ quản lý. Phương pháp AHP/MCA cần được áp dụng để đánh giá tổng hợp đa tiêu chí hiệu quả hơn.

2.2. Thách thức trong triển khai tại các tỉnh địa phương

Các tỉnh triển khai chi trả DVMTR đối mặt với nhiều thách thức về hạ tầng kỹ thuật và nhân lực. Năng lực cán bộ Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tại địa phương không đồng đều. Việc thu thập dữ liệu từ các thôn, xã vùng sâu vùng xa gặp nhiều khó khăn về giao thông và kết nối. Hệ thống cơ sở dữ liệu chưa được liên thông giữa các cấp quản lý. Cộng đồng dân cư thiếu thông tin về quyền lợi và nghĩa vụ trong chương trình chi trả DVMTR.

III. Giải pháp đề xuất xây dựng hệ thống GSĐG hiệu quả

Luận án đề xuất xây dựng hệ thống GSĐG chi trả DVMTR tích hợp trên nền tảng WebGIS và ứng dụng di động Android. Hệ thống bao gồm bộ chỉ số đánh giá toàn diện được xây dựng qua phân tích AHP/MCA. Phương pháp tiếp cận đa tiêu chí giúp đánh giá khách quan hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường của chương trình. Phần mềm ứng dụng cho phép thu thập dữ liệu trực tuyến, cập nhật thời gian thực từ hiện trường. Cơ sở dữ liệu (CSDL) được thiết kế tập trung, đảm bảo tính nhất quán và dễ truy xuất. Hệ thống tích hợp bản đồ số GIS để trực quan hóa phân bố diện tích rừng và vùng chi trả DVMTR. Giải pháp này giúp tăng tính minh bạch, giảm sai sót trong quá trình giám sát. Các chỉ số đánh giá được xây dựng qua hội thảo tham vấn chuyên gia, nhà quản lý và cộng đồng. Hệ thống được kiểm chứng qua vận hành thử tại các tỉnh thí điểm để đánh giá tính ưu việt trước khi nhân rộng.

3.1. Xây dựng bộ chỉ số đánh giá đa tiêu chí AHP MCA

Bộ chỉ số GSĐG được xây dựng dựa trên phân tích đa tiêu chí AHP/MCA kết hợp ý kiến chuyên gia. Các tiêu chí chính bao gồm: hiệu quả sử dụng vốn, tỷ lệ chi trả đúng đối tượng, mức độ hài lòng cộng đồng và chất lượng rừng sau thực hiện. Trọng số từng tiêu chí được xác định qua ma trận so sánh cặp của AHP. Phương pháp MCA tổng hợp kết quả đánh giá theo nhiều chiều, đảm bảo tính toàn diện và khách quan. Bộ chỉ số được điều chỉnh phù hợp với đặc thù từng vùng miền.

3.2. Phát triển phần mềm GSĐG trên nền tảng WebGIS Android

Phần mềm GSĐG được thiết kế trên nền tảng WebGIS kết hợp ứng dụng Android cho thiết bị di động. Hệ thống cho phép nhập liệu trực tuyến từ hiện trường, tích hợp tọa độ GPS và bản đồ số. Dữ liệu được đồng bộ hóa thời gian thực về cơ sở dữ liệu tập trung tại Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng. Giao diện thân thiện giúp cán bộ địa phương dễ dàng sử dụng mà không cần đào tạo chuyên sâu. Phần mềm hỗ trợ xuất báo cáo tự động theo định dạng chuẩn phục vụ công tác quản lý.

IV. Kết luận và ứng dụng thực tiễn của hệ thống GSĐG

Nghiên cứu đã hoàn thành các mục tiêu đề ra trong việc xây dựng hệ thống GSĐG chi trả DVMTR tại Việt Nam. Hệ thống GSĐG mới tích hợp bộ chỉ số đánh giá đa tiêu chí với công nghệ WebGIS/Android đáp ứng yêu cầu quản lý hiện đại. Kết quả nghiên cứu đóng góp vào kho tàng khoa học về quản lý tài nguyên rừng bền vững. Hệ thống được vận hành thử và kiểm chứng tính ưu việt tại các tỉnh thí điểm. Ứng dụng thực tiễn của hệ thống giúp nâng cao hiệu quả quản lý nguồn tài chính DVMTR. Phát hiện chính cho thấy tích hợp công nghệ số vào giám sát giúp giảm thời gian xử lý, tăng độ chính xác dữ liệu. Nghiên cứu mở ra hướng phát triển mới cho hệ thống GSĐG tại các lĩnh vực môi trường khác. Kết quả luận án là cơ sở khoa học để các cơ quan quản lý nhân rộng mô hình trên toàn quốc. Hệ thống GSĐG góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững và bảo vệ đa dạng sinh học rừng Việt Nam.

4.1. Các phát hiện chính và đóng góp khoa học

Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về GSĐG chi trả DVMTR, xây dựng khung lý thuyết hoàn chỉnh. Bộ chỉ số đánh giá đa tiêu chí AHP/MCA là đóng góp quan trọng nhất của nghiên cứu. Phần mềm WebGIS/Android tích hợp lần đầu được thiết kế cho lĩnh vực chi trả DVMTR tại Việt Nam. Nghiên cứu chứng minh rằng hệ thống GSĐG công nghệ cao giúp tăng hiệu quả giám sát gấp nhiều lần so với phương pháp thủ công truyền thống.

4.2. Khuyến nghị và hướng nghiên cứu tiếp theo

Nghiên cứu khuyến nghị nhân rộng hệ thống GSĐG tích hợp WebGIS/Android đến tất cả các tỉnh triển khai DVMTR. Cần đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ địa phương trong sử dụng công nghệ mới. Hướng nghiên cứu tiếp theo nên tập trung tích hợp trí tuệ nhân tạo (AI) và dữ liệu lớn (Big Data) vào hệ thống giám sát. Việc liên thông dữ liệu GSĐG với các hệ thống quản lý rừng quốc gia cần được ưu tiên triển khai trong giai đoạn tới.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Trên thế giới 1.1 Nghiên cứu về GSĐG 1.1 Khái niệm và liên hệ giữa giám sát và đánh giá Về khái niệm, theo Frankel và Gage (2007), GSĐG là thành phần thiết yếu của bất kì một can thiệp, một dự án hay một chính sách nào. Mặc dù vậy, hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau về GSĐG, cần nghiên cứu nhằm định hình quan điểm GSĐG chi trả DVMTR. Sau đây là một số khái niệm phổ biến về GSĐG trên thế giới: Tại Sách tham khảo về GSĐG theo kết quả của UNDP (2011) định nghĩa rằng Giám sát là một chức năng quản lý liên tục, chủ yếu nhằm cung cấp cho các cán bộ quản lý chương trình và các đối tác chính những thông tin phản hồi thường xuyên và những chỉ dẫn sớm về việc thực hiện những kết quả dự kiến có tiến triển hay không tiến triển. Đánh giá là nhận định một cách có hệ thống và vô tư, về một hoạt động, dự án, chương trình, chiến lược, chính sách, chuyên đề, ngành, lĩnh vực tác nghiệp và (hoặc) năng lực thể chế.

Định nghĩa này cũng được Ngân hàng thế giới thừa nhận và sử dụng rộng rãi trong các tài liệu của họ. Trong khi đó, theo UNICEF (2013), Giám sát là theo dõi định kỳ việc thực hiện một hoạt động nhằm nhận biết tiến trình của đầu vào, các hành động và đầu ra đang được tiến hành theo kế hoạch, để có thể phát hiện thiếu sót và hành động kịp thời. Còn Đánh giá là quá trình nhận định một cách có hệ thống và khách quan nhất về sự liên quan, hiệu suất, hiệu quả và tác động của các hoạt động đối với mục tiêu đã định. Nó là một công cụ quản lý định hướng hành động và quy trình tổ chức để cải thiện cả các hoạt động hiện tại và việc lập kế hoạch và ra quyết định trong tương lai.

7 Còn tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hiệp quốc (FAO, 2019) định nghĩa GSĐG là một quá trình thu thập thông tin và thẩm định liên tục để xác định liệu tiến trình có được thực hiện hướng tới các mục tiêu đã định hay không và để làm rõ liệu có bất kỳ tác động (tích cực hay tiêu cực) nào từ các hoạt động của một chính sách hay dự án. Theo nghĩa rộng, việc Giám sát được thực hiện để theo dõi tiến độ và hiệu suất làm cơ sở cho việc ra quyết định ở các bước khác nhau trong quy trình thực hiện một chính sách. Đánh giá là sự thẩm định tổng quát hơn dữ liệu thu thập về mức độ mà chính sách đã đạt được mục tiêu của nó. Sách “Những nguyên tắc cơ bản về giám sát và đánh giá” (Frankel and Gage, 2007) mô tả: “Giám sát và đánh giá là quá trình mà các dữ liệu được thu thập và phân tích để cung cấp thông tin cho các nhà hoạch định chính sách, và những người khác trong việc lập kế hoạch và quản lý dự án”.

Tóm lại về mặt khái niệm, GSĐG có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng có thể hiểu chung nhất là một phần không tách rời trong quá trình thực thi các chính sách, các chương trình và dự án. Nó là công cụ quản lý quan trọng giúp thường xuyên thu thập thông tin, theo dõi các hoạt động để xem xét mức độ tuân thủ quy định, bám sát kết hoạch, hướng tới mục tiêu cũng như khả năng đạt được các mục tiêu đã định. Nghiên cứu các khái niệm GSĐG trên thế giới cũng chỉ ra giám sát và đánh giá là 2 khái niệm khác nhau nhưng là 2 quá trình song hành, không tách rời và tương tác qua lại lẫn nhau. Điều này cho thấy rằng chính sách chi trả DVMTR nhất thiết phải có một hệ thống GSĐG được triển khai song hành và cần nghiên cứu phát triển hệ thống GSĐG chi trả DVMTR trong một thể thống nhất.2 Sự phát triển của GSĐG qua các thời kỳ Về lịch sử, có thể khẳng định GSĐG đã tồn tại song hành với sinh hoạt và lao động của loài người.

Một ghi nhận về đánh giá xã hội đã được thực hiện vào khoảng năm 2200 trước Công nguyên tại Trung Quốc. Tuy vậy, sự 8 hình thành và phát triển của GSĐG gắn liền với lý thuyết quản lý các chương trình, dự án. Theo Tạp chí tài chính (2015), “kỷ nguyên quản lý dự án hiện đại” đã bắt đầu từ những năm 1950. Theo đó, quản lý dự án đã chính thức được công nhận là một ngành khoa học phát sinh từ khoa học quản lý.

Năm 1969, Viện Quản lý Dự án (PMI – Project Management Institute) đã được thành lập tại Pennsylvania (Hoa Kỳ) để phục vụ cho kỹ nghệ quản lý dự án. Trong năm 1981, PMI đã phát triển hệ thống lý thuyết thành cuốn sách Hướng dẫn về những kiến thức cốt lõi trong Quản lý dự án (PMBOK Guide). Cuốn sách này chứa các tiêu chuẩn và nguyên tắc chủ đạo được sử dụng rộng rãi trong toàn bộ giới quản lý dự án chuyên nghiệp (PMI, 2013). PMBOK Guide được xem là một trong những tài liệu học thuật đầu tiên có đề cập đến nội dung GSĐG một cách rõ ràng và mang tính hệ thống.

Về thực tiễn, GSĐG đã được các Chính phủ, nhất là tại các nước phát triển trong khối OECD1, quan tâm áp dụng từ cuối những năm 70 của thế kỷ 20 (Mackay, 2007; Tørseth và cộng sự, 2012). Theo Mackay (2017), ngay từ khi được thành lập vào năm 1973 thì Nhóm Đánh giá độc lập của Ngân hàng Thế giới (IEG – Independent Evaluation Group) đã hỗ trợ các chính phủ trong việc nỗ lực tăng cường hệ thống GSĐG. Theo đó, Chính phủ các nước (như Australia chẳng hạn) đã thành lập một hệ thống đánh giá Chính phủ toàn diện (whole-of-government evaluation system) rất hiệu quả thông qua Bộ Tài chính vào những năm 1980. Nhìn chung, ở các nước phát triển, nhu cầu về minh bạch và yêu cầu giải trình rất cao nên GSĐG được quan tâm nghiên cứu phát triển từ lâu trong tất cả các lĩnh vực, cả tư nhân và khu vực công.

Các nước phát triển có sự quan tâm lớn về GSĐG là vì họ đã có những bài học và kinh nghiệm thu được do trước đó thiếu vắng hệ thống GSĐG trong quá trình thực thi các chương trình phát 1 Được thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nước như Mỹ, Canada và các nước Tây Âu. 9 triển kinh tế xã hội. Từ trước năm 2000, khi mà GSĐG dường như còn là một thuật ngữ mới lạ đối với Việt Nam thì trên thế giới đã có hàng chục nghiên cứu và báo cáo khoa học về chủ đề này. Nếu như những năm trước 1980 việc nghiên cứu áp dụng GSĐG còn sơ khai thì đến những năm cuối thập niên 80 của Thế kỷ 20 hệ thống GSĐG đã được phát triển khá toàn diện theo lý thuyết “Tiếp cận Khung Lô-gic” LFA - Logical Framework Approach (Coleman, 1987).

Cách tiếp cận này phù hợp với triết lý xây dựng chính sách và các chương trình/dự án của các nước phát triển. Nó cho phép hệ thống GSĐG được triển khai song hành cùng các công đoạn trong chu trình dự án. Đến những năm 1990 thì khái niệm “GSĐG có sự tham gia” (PM&E - Participatory Monitoring & Evaluation) bắt đầu được quan tâm nghiên cứu và mở rộng áp dụng trong nhiều chương trình phát triển (Case và cộng sự, 1990; Guijt và Gaventa, 1998; Arevalo và Guijt, 1998). Trong thập niên 90 (Thế kỷ 20), hoạt động GSĐG càng được coi trọng hơn, yêu cầu khắt khe hơn, nhất là trong các chương trình và dự án do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ (John Cameron, 1993).

Trong bài báo “Những thách thức đối với GSĐG vào những năm 1990” (The challenges for monitoring and evaluation in the 1990s), Cameron (1993) đã chỉ ra thách thức với GSĐG trong giai đoạn này là phải mở rộng trách nhiệm đánh giá với cả giai đoạn lập kế hoạch và giai đoạn thực thi. Theo đó, LFA của một chính sách hay chương trình/dự án phải được thiết lập từ giai đoạn hình thành, sau đó được chỉnh sửa trong giai đoạn thiết kế và thẩm định trước khi chính thức đi vào thực thi. Cũng trong thập niên 90 này, nhiều tác giả đã đầu tư nghiên cứu, phân tích về tính thiết thực và hiệu quả thực sự của GSĐG (Maddock, 1993; Estrella và Gaventa, 1998; Guijt và Gaventa, 1998). Mặc dù còn một số tranh luận về hiệu quả chưa tốt của GSĐG do cách thức thực hiện nhưng các tác giả nhìn chung đều thừa nhận sự cần thiết và vai trò 10 không thể thiếu của GSĐG trong thực hiện chính sách và quản lý các chương trình, dự án.

Bước sang những năm đầu Thế kỷ 21, GSĐG vẫn là một chủ đề được nhiều học giả quan tâm trên thế giới. Phương pháp tiếp cận LFA và mô hình PM&E vẫn được thừa nhận và áp dụng rộng rãi trong những năm sau đó và kéo dài cho tới nay. Các nghiên cứu điển hình về chủ đề GSĐG trong thời gian này của các tác giả như: Crawford và Bryce (2003), Evans và Guariguata (2008), Hamilton và cộng sự (2000) McKenzie và cộng sự (2006), Izurieta và cộng sự (2013), Seasons (2003), Stem và cộng sự (2005), Vernooy và cộng sự (2006). Trong các nghiên cứu ở vùng Northern Territory – Australia, các tác giả Izurieta và cộng sự (2013) đã chỉ ra rằng PM&E đã giúp giảm thiểu chi phí thực hiện so với các hệ thống GSĐG thông thường.

Bên cạnh đó, trong khoảng hơn một thập kỷ gần đây, GSĐG được phát triển thêm một bước với khái niệm “GSĐG dựa trên Kết quả” (RM&E - Resultbased Monitoring and Evaluation). Với cách tiếp cận này, GSĐG sẽ vượt qua cách làm GSĐG truyền thống là chỉ tập trung vào Đầu vào (Inputs) và Đầu ra (Outputs) bằng việc nhìn nhận cả Kết quả (Outcomes) và Tác động (Impacts) của chính sách. Có một số nghiên cứu về RM&E đáng lưu ý như của các tác giả Kusek và Rist (2004), Lahey (2010), Lahey (2011), Lamhauge và cộng sự (2012), Motingoe (2012). Như vậy, lịch sử hình thành và phát triển hoạt động GSĐG trên thế giới, đặc biệt ở các nước phát triển có bề dày nhiều thập kỷ.

Các nghiên cứu về GSĐG được phát triển cơ bản qua bốn giai đoạn. Phương pháp, kỹ thuật và tiếp cận của GSĐG giai đoạn sau được xây dựng và mở rộng trên cơ sở thừa kế kết quả của giai đoạn trước, ngày một sát thực và toàn diện hơn. Từ nhận thức này, khi xây dựng hệ thống GSĐG cho chi trả DVMTR ở nước ta cũng cần nghiên cứu kế thừa những lý thuyết chung về GSĐG như nguyên tắc đánh giá có sự tham gia, nguyên tắc đánh giá dựa vào kết quả.