CHƯƠNG 1: KHOA HỌC LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ NGÀNH LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 1. KHOA HỌC LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1. Tài phán hành chính 1. Quan niệm chung về tài phán hành chính Khái niệm tài phán hành chính có gốc từ khái niệm tài phán chung, xuất phát từ lập luận cho rằng mọi tranh chấp trong xã hội kể cả các tranh chấp hành chính đều cần có một cơ quan trọng tài để xem xét đánh giá về tính đúng sai của các bên.
Tranh chấp hành chính được coi là một loại tranh chấp đặc thù phát sinh giữa một bên là đại diện công quyền với phía bên kia là cá nhân hay tổ chức (thông thường không mang quyền lực nhà nước). Tranh chấp hành chính có thể được phân xử bởi các cơ quan hành chính hoặc bởi toà án. Hoạt động xem xét, đánh giá về tính đúng hay sai cũng như mức độ vi phạm của các bên trong tranh chấp hành chính gọi là hoạt động tài phán hành chính. Nó có thể được thực hiện bởi Toà án và cũng có thể là hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước – đó là tài phán hành chính theo nghĩa rộng.
Còn theo nghĩa hẹp, tài phán hành chính là hoạt động xét xử các vụ án hành chính do Toà án tiến hành. Theo nghĩa này, các nước trên thế giới cũng có những quan niệm khác nhau: chẳng hạn, theo quan niệm của các nước thuộc hệ thống pháp luật Anh - Mỹ (Anglosacxon), tài phán hành chính là việc giải quyết các tranh chấp hành chính bằng Tòa án nhưng là Tòa án thường (xét xử tất cả các loại việc từ hình sự, dân sự… đến hành chính) và hoạt động tố tụng dựa trên quy định của luật tố tụng dân sự (Anh, Úc. Việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính như vậy là vì các nước theo hệ thống pháp luật Anh – Mỹ cho rằng tranh chấp hành chính không phải là loại tranh chấp đặc biệt đến mức phải có cơ chế xét xử riêng và cơ quan tài phán riêng. Các nước thuộc hệ thống pháp luật châu Âu lục địa (Pháp, Bỉ, Hà lan, Lu-xăm-bua…) ngược lại, cho rằng tranh chấp hành chính là một loại tranh chấp đặc biệt giữa một bên là chủ thể nhân danh nhà nước, mang quyền lực nhà nước 1 và phía bên kia là cá nhân công dân hoặc các tổ chức không mang quyền lực nhà nước.
Vì thế, các tranh chấp hành chính khi xảy ra phải được xử lý theo một cơ chế đặc biệt. Từ đó, cơ chế xét xử hành chính bởi Tòa án được hình thành ở châu Âu. Luật tố tụng hành chính của Pháp quy định rằng bên cạnh quyền khiếu nại hành chính, công dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà hành chính (là hệ thống Tòa án độc lập với hệ thống Tòa án tư pháp). Khái niệm “Tòa tư pháp” được sử dụng phổ biến ở Pháp vì đây là nơi tồn tại hai hệ thống Tòa án (Tòa án tư pháp - juge judiciaire và Tòa hành chính - juge administratif).
Cùng với quá trình phát triển của lĩnh vực hành pháp, các nước trên thế giới đều rất quan tâm đến việc tìm kiếm một cơ chế xử lý tranh chấp hành chính phù hợp. Tóm lại, khoa học pháp lý tố tụng hành chính của các nước trên thế giới khi định nghĩa về hoạt động tài phán hành chính đều thống nhất rằng “Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công quyền với công dân và tổ chức, phát sinh do có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị coi như xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ do Thẩm phán, cơ quan tòa án tiến hành theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính”. Quan niệm về tài phán hành chính ở Việt Nam Tài phán hành chính là một trong hai lĩnh vực của hệ thống hành chính nhà nước: quản lý hành chính và tài phán hành chính. Hệ thống tài phán hành chính cần được quy định là những cơ quan xét xử về hành chính, giải quyết tranh chấp giữa công dân và cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước 1.
Trên thực tế, cơ quan xét xử hành chính của Việt Nam được chính thức hóa từ năm 1996 với việc sửa đổi Luật tổ chức Toà án năm 1995. Theo đó, Tòa hành chính được thành lập là một toà chuyên trách thuộc Toà án nhân dân. Trước đó, tranh chấp hành chính phát sinh giữa nhà nước với công dân chỉ được giải quyết bằng con đường hành chính do các cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền thực hiện theo quy 1 Một số vấn đề về Tài phán hành chính ở Việt Nam, PTS Lê Bình Vọng, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1994, tr. 2 định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Hoạt động tài phán hành chính ở Việt Nam giai đoạn trước 1996 có đặc trưng là: tranh chấp hành chính được giải quyết bởi chính các cơ quan hành chính và theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, nếu quan niệm rằng hoạt động giải quyết khiếu nại do các cơ quan hành chính là hoạt động tài phán hành chính thì chưa thật hợp lý nếu theo nội hàm của thuật ngữ “tài phán” đã phân tích ở trên. Theo nghĩa hẹp, có thể định nghĩa: tài phán hành chính là hoạt động xét xử do tòa án tiến hành theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính đối với các tranh chấp hành chính phát sinh cơ sở quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền quản lý hành chính, xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tài phán hành chính ở Việt Nam có những đặc điểm cơ bản như sau: - Là hoạt động do Tòa án tiến hành (có thể là Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân cấp Tỉnh, TAND tối cao hoặc có thể là thẩm phán TAND cấp Huyện); - Đối tượng tài phán: là khiếu kiện về các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền loại việc của Tòa án; - Thẩm quyền của cơ quan tài phán: đánh giá về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện; - Thủ tục giải quyết: Thủ tục tố tụng hành chính, được quy định trong các văn bản pháp luật tố tụng hành chính.
Sự cần thiết của việc thiết lập Tòa hành chính trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Việc thiết lập tài phán hành chính với tư cách là cơ quan xét xử hành chính ở Việt Nam xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi cả về lý luận và thực tiễn như sau: Thứ nhất, xuất phát từ những hạn chế của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính. Mặc dù các cơ quan, tổ chức đã có rất nhiều nỗ lực trong việc giải quyết khiếu nại, nhưng kết quả không thực sự khả quan, còn nhiều tồn tại: cụ thể là 3 việc giải quyết khiếu nại chất lượng còn thấp, kết luận chưa thật chính xác, phải xem xét lại nhiều lần. Tình trạng đơn thư còn tồn đọng ở các cấp, các ngành là phổ biến, việc giải quyết không đúng hạn là thường xuyên, đơn thư tồn đọng từ năm này qua năm khác, thậm chí có việc kéo dài tới hàng chục năm không được giải quyết dứt điểm. Việc khiếu nại liên quan đến các cán bộ, công chức nhà nước có chức vụ cao thường là những vụ việc kéo dài và kết quả giải quyết thường không khách quan.
Mặt khác, có những vụ việc đã được giải quyết, có kết luận của cơ quan có thẩm quyền nhưng những người liên quan không thi hành. Thêm nữa, tình trạng đơn thư khiếu nại vượt cấp rất phổ biến, nhất là đơn thư khiếu nại vấn đề quản lý đất đai, thu hồi đất, giải toả đền bù, khiếu nại quyền sử dụng đất ở, đất nông nghiệp… Nguyên nhân chủ yếu là do sự nhận thức thiếu đầy đủ về trách nhiệm giải quyết khiếu nại, sự đùn đẩy hoặc né tránh trách nhiệm; thiếu quy định pháp luật làm cơ sở giải quyết khiếu nại phức tạp; người khiếu nại không nhận thức đầy đủ các quyền của mình. Vì thế, xã hội mong muốn có một cơ quan độc lập với cơ quan quản lý để giải quyết tranh chấp hành chính đảm bảo công bằng, khách quan. Thứ hai, Tòa hành chính ra đời đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN.
Trung tâm hoạt động tư pháp là hoạt động xét xử của Toà án. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền dựa trên nguyên tắc mọi biểu hiện của quyền lực nhà nước đều cần được kiểm soát và nếu có vi phạm đều phải bị xử lý thì hoạt động hành chính không thể đặt trong cơ chế “tự xem xét” như truyền thống nữa mà phải bị kiểm soát bởi cơ quan khác và phải bị xét xử. Như vậy, xuất phát từ yêu cầu đảm bảo việc thực thi một cách thống nhất và hiệu quả quyền lực nhà nước, việc thiết lập Tòa hành chính để xét xử của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành chính có biểu hiện trái pháp luật là cần thiết. Thứ ba, xuất phát từ yêu cầu kiểm tra tính hợp pháp của hoạt động hành chính.
Trong bộ máy nhà nước, hệ thống hành chính là tổng thể các tổ chức, cơ cấu, định chế có chức năng thực thi quyền hành pháp, quản lý công việc hàng ngày trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Để thực hiện chức năng hành pháp đó, hệ thống hành chính được quyền ban hành các quyết định quy phạm, thực 4 hiện việc chỉ đạo điều hành từ cấp trên xuống cấp dưới, cấp dưới phục tùng và thực hiện các quyết định của cấp trên. Theo quy định về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, cơ chế kiểm tra hoạt động của cơ quan hành chính được xác định trong pháp luật và thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau: Kiểm tra, giám sát, thanh tra… bởi cơ quan quyền lực, viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan thanh tra… Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính trước tiên được giao cho chính các cơ quan hành chính hoặc các cán bộ nhà nước đã thực hiện hành vi bị khiếu nại. Cách làm như vậy được gọi là cơ chế bộ trưởng - quan toà, nghĩa là biến cơ quan hành chính vừa là người bị kiện lại đồng thời là người xử kiện.
Quy định như vậy rõ ràng khó có thể đảm bảo tính khách quan trong việc giải quyết khiếu nại hành chính. Vì thế, đòi hỏi phải có một cơ quan trọng tài đứng ra xem xét một cách công bằng và khách quan tranh chấp giữa mình với công quyền chứ không phải trông chờ vào thiện chí của các chủ thể quản lý hành chính có sai phạm.