CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm kiểm sát trong tố tụng hành chính 1. Khái niệm vụ án hành chính và tố tụng hành chính - Vụ án hành chính là vụ án phát sinh khi cá nhân, cơ quan tổ chức khởi kiện yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quy định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại và quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và được tòa án thụ lý giải quyết theo quy định của pháp luật. Trong đó: + Điều kiện cần: Có hành vi khởi kiện của cá nhân, tổ chức, cơ quan; + Điều kiện đủ: Việc khởi kiện phải được TAND thụ lý.
- Đặc điểm của vụ án hành chính + Đối tượng tranh chấp trong vụ án hành chính là tính hợp pháp của khiếu kiện, còn những đối tượng về tài sản, về nhân thân không phải là đối tượng của tranh chấp vụ án hành chính. + Người bị kiện trong vụ án hành chính luôn là cơ quan nhà nước hoặc có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, còn người khởi kiện luôn là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi các khiếu kiện. - Tố tụng hành chính là toàn bộ các hoạt động (các giai đoạn) được tiến hành trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Các giai đoạn tố tụng hành chính: + Giai đoạn 1: Khởi kiện và thụ lý vụ án.
+ Giai đoạn 2: Chuẩn bị xét xử sơ thẩm. + Giai đoạn 3: Xét xử sơ thẩm. + Giai đoạn 4: Xét xử phúc thẩm. + Giai đoạn 5: Giám đốc thẩm, tái thẩm.
+ Giai đoạn 6: Thi hành án hành chính. Trong đó, không phải khi nào một vụ án hành chính cũng trải qua đầy đủ 06 bước. Ví dụ: Không có bước 4, 5 hoặc sau khi xuất hiện bước 1 và bị đình chỉ do người khởi kiện rút đơn hoặc chết. Nội dung, đặc điểm kiểm sát trong tố tụng hành chính Cụm từ “kiểm sát” hay chính xác là “kiểm sát việc tuân theo pháp luật” lần đầu tiên xuất hiện trong lịch sử lập hiến nước ta tại Hiến pháp năm 1959, sau đó là Hiến pháp năm 1980, được cụ thể hóa trong các văn bản luật: Luật tổ chức VKSND 1960, Luật tổ chức VKSND 1981, Luật tổ chức VKSND 1992, Bộ luật Tố tụng Hình sự 1988.
Tới Hiến pháp năm 2013 ra đời, một lần nữa khẳng định VKSND là cơ quan chịu trách nhiệm kiểm sát hoạt động tư pháp1. Khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức VKSND 2014 diễn giải cụ thể thuật ngữ này như sau: “Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, được thực hiện ngay từ khi tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt quá trình giải quyết vụ án hình sự; trong việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; việc thi hành án, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật”. Ở Việt Nam, Viện kiểm sát là một cơ quan Hiến định, do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất lập ra để kiểm soát quyền lực. Cơ quan này, theo ý tưởng của những người thiết kế ra nó, chính là cơ quan thay thế cho một số cơ quan kiểm soát quyền lực độc lập như Thanh tra Nghị viện, Thanh tra Nhà nước… Theo các Hiến pháp trước đây, tuy Quốc hội lập ra rất nhiều cơ quan, nhưng duy nhất chỉ có Viện Kiểm sát mới được trao quyền "kiểm sát việc tuân theo pháp luật" của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thật ra, khi lập VKSND ở nước ta, theo mô hình Viện kiểm sát các nước Xã hội chủ nghĩa, nhiệm vụ trọng tâm của cơ quan độc lập này là tập trung kiểm sát việc tuân theo pháp luật của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, đến năm 2001, với Nghị quyết của Quốc hội khoá X - Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 thì chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của VKSND nước ta bị thu hẹp đáng kể. Giờ đây, VKSND chỉ thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp, và quy định Luật tổ chức Viện kiểm sát nêu trên đã giải thích chính thức về nội dung kiểm sát hoạt động tư pháp cho thấy, kiểm sát hoạt 1 Khoản 1 Điều 107 Hiến pháp 2013. 8 động tư pháp được nhìn nhận như là kiểm sát tố tụng tư pháp, tức là kiểm sát không chỉ quá trình xét xử, giải quyết mà còn là quá trình điều tra và thi hành án.
Hoạt động tư pháp là hoạt động thực hiện quyền lực - quyền nhân danh nhà nước xét xử và tuyên án, do đó hoạt động tư pháp cũng cần được kiểm soát chặt chẽ để tránh lạm dụng quyền lực - vốn là một căn bệnh cố hữu của mọi thứ quyền lực. Kiểm soát hoạt động tư pháp mà thực chất là kiểm soát hoạt động xét xử được thực hiện bằng hình thức kiểm soát tự thân và kiểm soát từ bên ngoài hệ thống. Kiểm sát hoạt động tư pháp hay kiểm sát xét xử - một loại hình của kiểm soát quyền lực nói chung chính là dạng kiểm soát từ bên ngoài, hiện đang được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm, nghiên cứu. Xuất phát từ nguyên lý độc lập xét xử, nhiều ý kiến cho rằng, kiểm soát quyền lực tư pháp không cần thiết phải từ bên ngoài, mà chỉ cần cơ chế kiểm soát nội bộ, theo hướng cơ quan xét xử cấp trên kiểm tra, giám sát cơ quan xét xử cấp dưới.
Theo đó, cần loại bỏ hình thức kiểm sát hoạt động xét xử như hiện nay vì vừa vi phạm nguyên tắc xét xử độc lập, vừa “không giống ai”. Ý kiến khác, tuy tán thành quan điểm mọi thứ quyền lực, kể cả quyền lực tư pháp đều cần sự kiểm soát từ bên ngoài, nhưng không đồng tình với việc kiểm sát tư pháp của Viện kiểm sát. Theo họ, đối với hoạt động xét xử, chỉ có Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội mới đủ thẩm quyền giám sát và kiểm soát. Tuy nhiên, thực ra quan điểm giữ hình thức kiểm sát xét xử của Viện Kiểm sát là phù hợp với thể chế nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nơi quyền lực nhà nước cao nhất thuộc về Quốc hội.
Về nguyên tắc, chính Quốc hội mới là cơ quan có toàn quyền kiểm soát, giám sát hoạt động xét xử. Để thực hiện quyền hạn của mình, Quốc hội, ngoài việc tự mình tiến hành các hoạt động kiểm soát, còn lập ra và giao nhiệm vụ kiểm soát quyền lực cho một số thiết chế độc lập, trong đó có Viện Kiểm sát. Viện Kiểm sát không gì khác, chính là cánh tay nối dài của Quốc hội, giúp Quốc hội thực hiện một phần việc quan trọng nhất trong toàn bộ hoạt động kiểm soát quyền lực tư pháp - đó là hoạt động kiểm sát tư pháp hay có thể gọi là kiểm sát xét xử, khi chúng ta đã coi tư pháp chính là xét xử. Cần lưu ý rằng, ngoài Viện Kiểm sát, Quốc hội còn dựa vào các cơ quan của Quốc hội mà tiêu biểu là Uỷ ban Tư pháp của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội để thực hiện việc giám sát hoạt động xét xử.
Tuy nhiên, với cách 9 thức tổ chức và thẩm quyền hạn chế như hiện nay, có thể nói, Quốc hội chưa làm được gì nhiều trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực tư pháp. Căn cứ khối lượng công việc trong các giai đoạn, tác giả nhận thấy, trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính thì giai đoạn chuẩn bị xét xử chiếm gần như 80% khối lượng của vụ án, chính vì vậy, tác giả xin đề cập thêm về vấn đề này. Cụ thể: Chức năng kiểm sát hoạt động xét xử trong tố tụng - trong đó có kiểm sát xét xử hành chính - được khẳng định trong Hiến pháp. Kiểm sát xét xử vốn là một nội dung trong hoạt động kiểm sát chung.
Đây là hoạt động đặc thù của Viện kiểm sát, vốn chỉ tồn tại ở các nước trong hệ thống XHCN. Có thể, sự cần thiết có một cơ quan độc lập, tập trung, đứng ra giám sát hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội bắt nguồn từ nguyên lý tổ chức quyền lực nhà nước XHCN. Nếu như trong quốc gia tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, việc giám sát các hoạt động của công quyền được đảm nhiệm bởi Tòa án, thông qua tố tụng hành chính, thì trong hệ thống tổ chức quyền lực XHCN, sự thiếu vắng vai trò của Tòa án trong kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước - mà chủ yếu là bộ máy hành chính - đã dẫn đến một khả năng “bù đắp” bởi sự tồn tại của chức năng Kiểm sát chung - mà một trong những đối tượng kiểm sát quan trọng là cơ quan hành chính. Tức là, thiết chế Viện kiểm sát chỉ tồn tại trong những hệ thống hành chính XHCN, nơi vắng bóng vai trò của Tòa án hành chính, hoặc có Tòa án hành chính nhưng chỉ phôi thai hay không được coi trọng lắm.
Hơn nữa, có vẻ như sự tồn tại của chức năng Kiểm sát chung hoàn toàn phù hợp với những nguyên tắc lớn của học thuyết về nhà nước và pháp luật XHCN: nguyên tắc tập trung dân chủ và vai trò xây dựng kiến tạo mới của Nhà nước. Tuy nhiên, dẫu nguyên lý tổ chức không thay đổi nhưng cho đến nay, chức năng Kiểm sát chung của Viện kiểm sát đã bị bãi bỏ do trùng lắp với những hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành chính, giám sát của cơ quan quyền lực. Riêng có kiểm sát xét xử là vẫn được duy trì. Tuy nhiên, bên cạnh các lý do để duy trì chức năng kiểm sát xét xử , thì một câu hỏi được đặt ra: liệu kiểm sát xét xử - một chức năng vẫn được coi là cần thiết trong thời điểm hiện nay - có thể dẫn đến khả năng can thiệp vào hoạt động xét xử hành chính? Câu trả lời phụ thuộc vào tầm hoạt động cũng như những uy quyền của Viện kiểm sát trong quá trình xét xử vụ án hành chính.
10 Thứ nhất, Viện kiểm sát hiện diện hầu khắp trong các giai đoạn của quá trình tố tụng hành chính.