Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. KHÁI NIỆM KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1. Khái niệm khiếu nại Có nhiều định nghĩa khác nhau về thuật ngữ khiếu nai, theo cuốn Thuật ngữ pháp lý thì khiếu nại là: “đưa ra những thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [19]. Theo Từ điển Tiếng Việt “khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [30].
Có quan điểm lại cho rằng khiếu nại hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc một công chức nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước để xem xét giải quyết theo thủ tục hành chính [29, tr. Một định nghĩa khác thì cho rằng khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính Nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Luật Khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình” [15, tr. Khiếu nại chính là tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc áp dụng pháp luật, phản ánh sự đồng thuận của xã hội và thái độ của công dân đối với cơ quan nhà nước và sâu xa hơn là thái độ của công dân đối với chế độ chính trị [9, tr.
Từ nội hàm của thuật ngữ khiếu nại, khiếu nại hành chính, quyền khiếu nại có thể được hiểu đó là quyền của cá nhân, công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại khi người khiếu nại cho rằng quyết định hoặc hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ trái pháp luật, xâm hại quyền lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, yếu tố trực tiếp dẫn đến người dân thực hiện hoạt động khiếu nại là sự nhận thức chủ quan của người khiếu nại về tính trái pháp luật của quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ. Chính sự thừa nhận ý chí chủ quan của người khiếu nại đã thể hiện quyền khiếu nại là quyền nhằm bảo đảm nhu cầu phản ứng của người dân đối với quyết định, hành vi pháp lý của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, tổ chức xã hội và người có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ. Một khi những người bị sự tác động trực tiếp của hành vi, quyết định của cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền nhận thấy những quyền và lợi ích của mình mâu thuẫn, khác biệt với những quyền, lợi ích mà các quyết định, hành vi đó mong muốn đạt được thì họ có quyền khiếu nại những quyết định, hành vi đó cho dù những quyết định, hành vi đó có căn cứ phù hợp với pháp luật.
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Tình huống này đã thể hiện tinh thần của pháp luật về quyền khiếu nại không chỉ là quyền thể hiện sự phản kháng của người khiếu nại do quyết định, hành vi pháp lý trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của họ mà còn bao gồm cả quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại do sự khác biệt về lợi ích, mong muốn của người khiếu nại với lợi ích, mong muốn mà quyết định, hành vi pháp lý hướng đến. Dù lý do khiếu nại có như thế nào thì mong muốn trước tiên của người khiếu nại là thể hiện quan niệm, nhận thức và những lợi ích và quyền của mình bị tác động bởi những quyết định, hành vi pháp lý tác động đến trước cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền đã ban hành quyết định, hành vi pháp lý. Vì thế, yêu cầu tiên quyết của hoạt động giải quyết khiếu nại là người khiếu nại và người bị khiếu nại phải có cơ hội gặp gỡ, thông tin vào trao đổi với nhau về ý chí, mong muốn và những lợi ích của các bên chịu sự tác động của quyết định, hành vi bị kiếu nại. Trong đó, cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền phải có nghĩa vụ giải thích rõ căn cứ pháp lý của hành vi, quyết định của mình cho những người khiếu nại biết được; trình bày và phân tích rõ ràng, chi tiết những lợi ích mà quyết định, hành vi bị khiếu nại mong muốn đạt được để người khiếu nại hiểu rõ, thông cảm và ủng hộ việc thực hiện quyết định, hành vi pháp lý đó.
Đồng thời, cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền phải có nghĩa vụ trao đổi với người khiếu nại, phải nắm bắt được ý chí, mong muốn và những lợi ích của họ bị tác động đến như thế nào?, quan niệm của người khiếu nại về nội dung của quyết định, hành vi của mình và phải giải thích về tính hợp pháp của quyết định, hành vi đã được thực hiện để người khiếu nại hiểu rõ về tính pháp lý của quyết định, hành vi đó. Xét ở phương diện bản chất của quyền lực nhà nước, việc cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền trao đổi, bàn bạc và phân tích, giải thích rõ căn 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com cứ pháp lý về quyết định, hành vi pháp lý của mình với những người khiếu nại là một biểu hiện rõ ràng và thực chất bản chất dân chủ của quyền lực nhà nước, bản chất nhân dân của quyền lực nhà nước. Quyền khiếu nại được xem là một trong những cơ chế pháp lý hữu hiệu để nhân dân tham gia trực tiếp vào hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, người dân (người khiếu nại) có quyền bày tỏ quan niệm, ý chí và mong muốn của mình đối với hành vi, quyết định của cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền; trong khi đó cơ quan, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền sẽ thấu hiểu được tâm tư, nguyện vọng của người dân đối với quá trình thực thi quyền lực của mình từ đó có những điều chỉnh phù hợp nhằm nâng cao hơn sự tương thích của hoạt động của nhà nước với ý chí, mong muốn của người dân.
Chính nội dung và ý nghĩa đặc biệt của mối quan hệ phát sinh giữa người khiếu nại với Nhà nước, với bản chất dân chủ của Nhà nước nên Hồ Chí Minh luôn coi giải quyết khiếu nại, tố cáo chính là một biện pháp quan trọng và thiết thực để củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Trên phương diện bảo đảm quyền con người, quyền được bày tỏ sự phản kháng của người khiếu nại đến người trực tiếp ra quyết định, hành vi pháp lý và yêu cầu người bị khiếu nại, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hủy bỏ, sửa đổi quyết định, hành vi pháp lý và yêu cầu bồi thường thiệt hại do những quyết định, hành vi đó gây ra là cách thức hữu hiệu cho người dân tự giác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khỏi sự xâm hạn của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hôi, người có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ. Sự ưu việt của cơ chế bảo vệ quyền bằng quyền khiếu nại thể hiện, gồm: Tính cá biệt của chủ thể mong muốn bảo vệ quyền cũng như chủ thể (mang quyền lực nhà nước) bị cho là xâm hại quyền. Hành vi pháp lý (quyết định, hành vi) là những hành vi thực tế đã xảy ra.
10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Căn cứ pháp lý thực hiện hành vi là những căn cứ trực tiếp và gắn liền với những quy phạm cụ thể đã được hướng dẫn thi hành. Người khiếu nại có quyền được trực tiếp bày tỏ quan niệm, ý chí và nguyện vọng của mình trước cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, cá nhân có thẩm quyền. Với những đặc điểm đó, bảo vệ quyền, lợi ích bằng quyền khiếu nại trở thành phương thức hiệu quả để nhân dân có thể tự mình bảo vệ quyền của mình trước những hành vi xâm hại của Nhà nước. Đồng thời với mong muốn đề nghị cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại tính pháp lý của quyết định, hành vi của họ và đề nghị họ giải quyết những thiệt hại do quyết định, hành vi đó gây ra, hành vi khiếu nại của người dân đã được sử dụng như một công cụ giám sát hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước (mà trực tiếp là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức xã hội).
Cùng với mục đích thể hiện thái độ của mình đến cơ quan nhà nước, thông qua hành vi khiếu nại (mà trực tiếp khiếu nại đến cơ quan nhà nước cấp trên) nhân dân đã buộc các chủ thể trực tiếp ban hành quyết định, thực hiện hành vi công vụ phải tự hạn chế sự tùy tiện của mình, phải tự ràng buộc những hành vi của mình trong những giới hạn mà pháp luật quy định cũng như những lợi ích hợp pháp của người dân. Chính cơ chế bảo đảm người trực tiếp chịu sự tác động của quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước đã khiến cho hoạt động khiếu nại trở thành một trong những cơ chế giám sát quá trình thực hiện quyền lực nhà nước hữu hiệu bảo đảm cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước phù hợp với pháp luật và bảo đảm lợi ích của người dân.