Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. KHIẾU NẠI, KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH, KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Khiếu nại Khiếu nại là một hiện tượng xã hội, do đó có nhiều quan niệm và cách hiểu khác nhau về khiếu nại. Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội.
Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm. Theo Từ điển Giải thích thuật ngữ Luật học thì "khiếu nại" là: Những đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ; khiếu nại được thể hiện dưới hình thức viết hoặc trình bày miệng. Nếu là khiếu nại viết thì đơn khiếu nại phải được ký bởi chính người có quyền hoặc lợi ích bị vi phạm hoặc người giám hộ của người đó, trong đó ghi rõ họ, tên, địa chỉ (hoặc nơi công tác, học tập) [26, tr.
Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ. Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã 9 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa, liên quan chặt chẽ và chiếm vai trò quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở để thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân. Chính vì vậy trên cơ sở Hiến pháp, đã có nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước ta quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, đặc biệt là Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2004 và 2005), Luật Khiếu nại năm 2011.
Theo quy định của Luật Khiếu nại thì khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy khiếu nại quy định trong Luật Khiếu nại được hiểu là khiếu nại hành chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; khái niệm này chỉ giới hạn đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại hành chính Là một hiện tượng xã hội nên khiếu nại có thể xảy ra ở nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, dựa vào các tiêu chí khác nhau có thể phân loại khiếu nại thành các nhóm khác nhau.
Xét trong mối quan hệ giữa công dân với nhà nước, khiếu nại có thể xảy ra ở cả 3 lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà nước: lĩnh vực lập pháp, lĩnh vực hành pháp và lĩnh vực tư pháp. 10 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại của công dân là quyền khiếu nại hành chính. Theo Từ điển Luật học, khiếu nại hành chính là việc "yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [26]. Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại hành chính là quyền công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp, được bảo đảm bởi hệ thống các văn bản pháp luật và bộ máy các cơ quan nhà nước.
Khiếu nại hành chính là một trong những biểu hiện của mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính, khi mà đối tượng quản lý cho rằng những quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính, phát sinh mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý. Trong mối quan hệ pháp lý này, đối tượng quản lý có quyền yêu cầu chủ thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, chủ thể quản lý có nghĩa vụ phải giải quyết khiếu nại hành chính và bảo đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ngược lại, công dân cũng phải có nghĩa vụ thực hiện quyền khiếu nại hành chính theo các quy định của pháp luật. Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, một quyết định hành chính (là đối tượng của khiếu nại) phải hội đủ 03 điều kiện 11 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com - Thứ nhất, được thể hiện dưới hình thức văn bản. Đây là một trong những điểm khác biệt so với khái niệm về Quyết định hành chính trong Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây quy định “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản…” tức là về mặt hình thức, nó phải được thể hiện dưới dạng “quyết định”.
Tuy nhiên, Luật Khiếu nại hiện nay đã mở rộng hơn khái niệm này, theo đó, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại không nhất thiết phải được thể hiện dưới hình thức là “quyết định” mà còn có thể thể hiện dưới các hình thức văn bản khác như “công văn”, “thông báo”, “kết luận”…Quy định này phù hợp với tình hình thực tế bởi trong thực tiễn, có nhiều văn bản hành chính mặc dù không thể hiện dưới hình thức quyết định nhưng lại chứa nội dung quyết định hành chính nhưng người khiếu nại không thể khiếu nại văn bản ấy vì lý do đó không phải là quyết định hành chính. - Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Các cơ quan hành chính nhà nước ở đây bao gồm: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và các sở, phòng, ban thuộc ủy ban nhân dân. Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người trong các cơ quan nêu trên mà theo quy định của pháp luật có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính.
- Thứ ba, quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể hay còn gọi là quyết định hành chính cá biệt. Đặc trưng này giúp phân biệt với những quyết định mang tính quy phạm. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhiều quyết định hành chính cá biệt để giải quyết các công việc cụ thể theo chức năng của từng cơ quan hành chính nhà nước. Ví dụ: quyết định phá dỡ nhà xây dựng trái phép, quyết định xử phạt hành chính do vi phạm pháp luật về an 12 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com toàn giao thông… Những quyết định này khác với những quyết định hành chính mang tính quy phạm đó là chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức trong cơ quan đó có những quyền và nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hay không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại thì đều là hành vi có thể bị khiếu nại. Ví dụ: hành vi quá thời hạn do pháp luật quy định nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công dân; hành vi sách nhiễu trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức… đều là những hành vi hành chính có thể bị khiếu nại.
Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại hành chính như sau: "Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình 1. Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Luật Đất đai năm 2013 quy định: "Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” [24, Điều 204, Khoản 1]. Như vậy, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng khiếu nại hành chính, đó là việc "người sử dụng đất" khiếu nại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc của người có thẩm 13 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com quyền trong cơ quan quản lý đất đai khi thi hành công vụ, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của "người sử dụng đất".