Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ BẢO HIỂM XÃ HỘI 1. Khái niệm, mục đích, vai trò của giải quyết khiếu nại 1. Khái niệm về khiếu nại Khiếu nại là hiện tượng xung đột về lợi ích giữa các chủ thể mà biểu hiện của nó là sự phản ứng của các chủ thể khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Trong xã hội, các quan hệ về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể rất đa dạng, vì vậy, khiếu nại được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau, trên những lĩnh vực khác nhau.
Có những khiếu nại phát sinh trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước (khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp, khiếu nại trong lĩnh vực hành chính.), có những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực tư, nhất là trong các hoạt động xã hội và sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp (ví dụ như khiếu nại của thành viên các tổ chức xã hội về quyết định của các tổ chức đó, khiếu nại của khách hàng về những quyết định, hành vi của doanh nghiệp mà khách hàng cho rằng các quyết định, hành vi của doanh nghiệp, tổ chức trong khu vực tư xâm phạm đến quyền và nghĩa vụ của họ. Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, như là sự phản ánh có tính tự nhiên của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà người khiếu nại cho rằng quyết định, hay hành vi đó không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm hại tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Do đó, về khái niệm khiếu nại được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Theo “Từ điển Tiếng Việt” thì “khiếu nại” được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã 8 chuẩn y” [24].
Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của người khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Theo Luật Khiếu nại năm 2011 tại Khoản 1, Điều 2 quy định “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Từ quy định này có thể thấy, khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính hoặc là đề nghị của cán bộ, công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại khi họ cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ có thể kết luận là có sự vi phạm hay không sau khi đã xem xét một cách khách quan và thận trọng nội dung vụ việc cùng những tài liệu và chứng cứ có liên quan. Như vậy, một mặt khiếu nại là hình thức phản ánh tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ; mặt khác khiếu nại là biện pháp loại trừ vi phạm. Tuy nhiên, khái niệm trên mới chỉ bó hẹp đối tượng của khiếu nại trong quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Như đã phân tích ở trên, trên thực tế có những quyết định của cơ quan nhà nước, hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước không phải là quyết định hành chính, hành vi hành chính nhưng vẫn có thể tác động đến quyền lợi của công dân, vì vậy chúng cũng có thể là đối tượng của khiếu 9 nại.
Bởi vậy, đối tượng của khiếu nại cần được hiểu theo nghĩa rộng hơn để quyền khiếu nại của công dân được đảm bảo một cách toàn diện và phù hợp với thực tiễn. Theo nghĩa rộng hơn, “khiếu nại là việc cá nhân hay tổ chức theo thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, sửa chữa lại một quyết định hoặc một hành vi mà họ cho là quyết định, hành vi đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”. Như vậy, khiếu nại xuất hiện khi quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân chủ thể khiếu nại theo họ bị xâm hại. Do đó, có thể coi khiếu nại là một hình thức phản kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình thông qua việc yêu cầu cá nhân, cơ quan tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ.
Do đó, khiếu nại luôn thể hiện dưới dạng hành vi chủ động (thông qua lời nói, đơn thư…), ở đây thể hiện tính tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia quản lý xã hội, quản lý Nhà nước. Chủ thể của quyền khiếu nại là mọi công dân Việt Nam, không phân biệt dân tộc, giới tính, nghề nghiệp, tôn giáo…có thể là người nước ngoài, người không có quốc tịch sinh sống, lao động, học tập, công tác trên lãnh thổ Việt Nam hoặc mọi cơ quan, tổ chức. Khách thể của khiếu nại là những quyết định hoặc việc làm trái quyết định thuộc phạm vi quản lý hành chính xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hoặc người do mình bảo hộ. Mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục những quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính hay hành vi của cơ quan hoặc người có thẩm quyền.
Qua sự phân tích ở trên cho thấy, khiếu nại là một phản ứng tất yếu khi quyền, tự do lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì 10 vậy, việc ghi nhận khiếu nại trở thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức là một điều cần thiết. Khiếu nại là công cụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định “công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào…”.
Nội dung này cũng được kế thừa và quy định tại Điều 30 Hiến pháp 2013 như sau: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Cụ thể hóa Điều 74 Hiến pháp 1992, tại Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định “công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Tại Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Quyền khiếu nại của công dân là quyền được Nhà nước trao cho người khiếu nại, người khiếu nại sử dụng quyền này một cách tự giác trên cơ sở nhận thức của chính bản thân mình, không phụ thuộc vào hành vi của cơ 11 quan, tổ chức, đơn vị hoặc người có chức vụ. Quyền khiếu nại của công dân thể hiện bản chất của Nhà nước XHCN của dân, do dân và vì dân. Do đó, khi công dân sử dụng quyền khiếu nại không chỉ có ý nghĩa đối với chính bản thân công dân đó mà còn có ý nghĩa đối với toàn xã hội, với Nhà nước. Khái niệm về giải quyết khiếu nại Theo quy định tại Khoản 13, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo thì giải quyết khiếu nại là việc xác minh kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo được Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Nghị định số 67/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo quy định rất cụ thể. Theo Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 thì:“Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyế định giải quyết khiếu nại”. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định tại Luật khiếu nại năm 2011 tại mục 1 chương III giải quyết khiếu nại và Điều 51 tại Luật này. Quá trình xem xét và giải quyết khiếu nại là một quá trình phức tạp và phải được tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định. Đối với người khiếu nại, khi quyết định giải quyết khiếu nại được thực hiện đầy đủ thì quan hệ pháp luật giữa người khiếu nại và cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chấm dứt nhưng đối với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì hoạt động liên quan đến khiếu nại không ngừng tại đây mà bắt đầu một bước mới: tổng hợp tình hình khiếu nại và tổng kết công tác giải quyết khiếu nại. Khiếu nại không chỉ thể hiện yêu cầu, đòi hỏi của cá nhân mà còn thể hiện tính tích cực 12 công dân của người khiếu nại.