Tổng quan nghiên cứu

Quản lý vốn đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm nhằm hoàn thiện kết cấu hạ tầng và thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế tại các địa phương miền núi. Tại huyện Mai Sơn, tỉnh Sơn La — một địa bàn có diện tích tự nhiên 143.247 ha bao gồm 21 xã và 01 thị trấn với địa hình chia cắt phức tạp — tổng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản giai đoạn 2014–2018 đã đạt 333,09 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng bình quân 9,19% tổng chi ngân sách địa phương. Mặc dù đóng vai trò đòn bẩy kinh tế giúp tốc độ tăng trưởng của huyện duy trì mức trên 10% mỗi năm và tổng thu ngân sách địa phương tăng từ 702,963 tỷ đồng năm 2014 lên 858,445 tỷ đồng năm 2018, công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ tình trạng phân bổ kế hoạch vốn còn phân tán, hiện tượng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài và nhiều công trình phải đình hoãn, giãn tiến độ trong giai đoạn 2016–2018 do vượt khả năng cân đối tài chính. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa khung lý luận về quản lý vốn đầu tư công, đánh giá toàn diện thực trạng quản trị tài chính dự án tại huyện Mai Sơn trong giai đoạn 5 năm từ 2014 đến 2018, từ đó xác định các nguyên nhân cốt lõi dẫn đến thất thoát, lãng phí để xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đến năm 2025. Về mặt ý nghĩa thực tiễn, kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền địa phương tái cấu trúc danh mục đầu tư công, phấn đấu cắt giảm tỷ lệ nợ đọng xây dựng cơ bản xuống dưới 2% và nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95% kế hoạch giao.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng nền tảng của lý thuyết quản lý tài chính công kết hợp với lý thuyết phân bổ nguồn lực công hiệu quả nhằm phân tích bản chất của dòng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Về bản chất, vốn ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của quốc gia, vận hành theo nguyên tắc phân phối lại không hoàn trả trực tiếp nhằm phục vụ các lợi ích công cộng và hạ tầng xã hội mà khu vực tư nhân ít tham gia.

Mô hình nghiên cứu được xây dựng dựa trên chu trình quản lý dự án đầu tư xây dựng khép kín gồm 4 giai đoạn chuẩn hóa:

  • Giai đoạn lập quy hoạch và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư trung hạn cũng như hàng năm.
  • Giai đoạn chuẩn bị đầu tư bao gồm lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật, khảo sát và thẩm định dự toán thiết kế.
  • Giai đoạn triển khai thực hiện dự án gắn liền với công tác đấu thầu, quản lý hợp đồng xây dựng, giám sát hiện trường và nghiệm thu khối lượng thi công.
  • Giai đoạn kết thúc đầu tư với trọng tâm là kiểm soát thanh toán, thẩm tra phê duyệt quyết toán và tất toán tài khoản dự án.

Bên cạnh đó, nghiên cứu làm rõ các khái niệm chuyên ngành then chốt bao gồm: vốn đầu tư xây dựng cơ bản, tổng mức đầu tư, kiểm soát thanh toán vốn qua Kho bạc Nhà nước theo Thông tư 52/2018/TT-BTC, hạn mức tạm ứng hợp đồng theo Nghị định 48/2010/NĐ-CP và cơ chế phân cấp quản lý dự án theo quy định của Luật Xây dựng năm 2014.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện thu thập từ 13 biểu bảng thống kê tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo giám sát đầu tư của Ủy ban nhân dân huyện Mai Sơn, Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện Mai Sơn trong suốt chuỗi thời gian từ năm 2014 đến năm 2018.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu chủ đích toàn bộ đối với 100% các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ do cấp huyện và cấp xã làm chủ đầu tư trong giai đoạn khảo sát, với tổng số trên 120 dự án thuộc các nhóm B và nhóm C trong các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế và trụ sở làm việc.

Phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tích chuỗi thời gian kết hợp kỹ thuật so sánh đối chiếu đa chiều. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác xu hướng biến động của dòng vốn ngân sách qua từng năm, nhận diện các sai số giữa giá trị dự toán được duyệt và giá trị trúng thầu thực tế, đồng thời lượng hóa chính xác tỷ lệ giảm trừ sai phạm sau thanh tra, kiểm tra quyết toán tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô huy động vốn và thu ngân sách tại huyện Mai Sơn ghi nhận sự tăng trưởng ổn định nhưng nguồn lực dành cho đầu tư xây dựng cơ bản vẫn còn khiêm tốn. Tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tăng từ 724,884 tỷ đồng năm 2014 lên 869,307 tỷ đồng năm 2018 (tương ứng mức tăng trưởng 19,92%). Tuy nhiên, tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong 5 năm chỉ đạt 333,09 tỷ đồng, trung bình mỗi năm giải ngân khoảng 66,6 tỷ đồng, tạo ra áp lực tài chính rất lớn trong việc đáp ứng nhu cầu hoàn thiện hạ tầng của 21 xã vùng cao.

Thứ hai, cơ cấu bố trí vốn đầu tư thể hiện sự ưu tiên rõ rệt cho các lĩnh vực trọng yếu phục vụ sản xuất và an sinh xã hội, bao gồm hạ tầng giao thông vận tải, trụ sở làm việc, trường lớp học và đặc biệt là hệ thống công trình thủy lợi với 17 hồ đập lớn nhỏ (như hồ Nà Bó có dung tích 360.000 m3, hồ Con Kén dung tích 112.000 m3). Đến năm 2018, nguồn vốn này đã trực tiếp hỗ trợ 03 trên tổng số 22 xã, thị trấn hoàn thành 19 tiêu chí quốc gia về xây dựng nông thôn mới.

Thứ ba, hiệu quả quản lý chi phí đầu tư trong các khâu đấu thầu và quyết toán còn nhiều bất cập. Tỷ lệ tiết kiệm thông qua công tác đấu thầu xây lắp trong giai đoạn 2016–2018 còn thấp, chỉ dao động từ 1,5% đến 3,2% so với giá gói thầu được duyệt. Đáng chú ý, qua công tác thẩm tra quyết toán và thanh tra tài chính giai đoạn 2014–2018, cơ quan chức năng đã phát hiện và loại trừ nhiều khoản chi sai quy định, trong đó một số nhà thầu xây lắp có tỷ lệ giảm trừ sai phạm lên tới trên 5% tổng giá trị đề nghị quyết toán do tính sai đơn giá, áp sai định mức hoặc nghiệm thu vượt khối lượng thi công thực tế.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ sự yếu kém trong công tác khảo sát, lập và thẩm định dự án ban đầu. Do đặc thù địa hình vùng núi có độ dốc cao từ 800m đến 1200m so với mực nước biển, địa chất phức tạp dẫn đến việc nhiều dự án phải điều chỉnh thiết kế và bổ sung dự toán vượt quá 20% so với phương án ban đầu, gây mất cân đối dòng tiền và làm phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài. Bên cạnh đó, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý dự án cấp xã còn nhiều hạn chế, dẫn đến việc buông lỏng công tác giám sát hiện trường và chưa tuân thủ nghiêm ngặt quy trình tạm ứng vốn theo quy định.

Khi so sánh với bài học thực tiễn tại các địa phương khác, nghiên cứu cho thấy sự tương đồng và khác biệt rõ nét. Điển hình như tại thành phố Bắc Ninh, việc duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế 12,3% gắn liền với việc siết chặt kỷ luật tài chính, công khai minh bạch đấu thầu và xử lý dứt điểm các dự án nợ đọng. Tương tự, tại thành phố Vĩnh Yên (tỉnh Vĩnh Phúc), bài học thành công trong quản lý vốn nông thôn mới (nâng thu nhập người dân nông thôn từ 18,5 triệu đồng năm 2016 lên trên 28 triệu đồng năm 2018) là nhờ vào việc đào tạo bài bản quy trình quản trị tài chính cho cán bộ cơ sở và tăng cường giám sát cộng đồng.

Để nâng cao khả năng quản trị trực quan cho lãnh đạo địa phương, dữ liệu nghiên cứu có thể được biểu diễn hiệu quả thông qua biểu đồ cột chồng mô tả cơ cấu phân bổ vốn theo từng năm giai đoạn 2014–2018 và biểu đồ tròn thể hiện tỷ trọng vốn đầu tư phân theo các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, giáo dục và y tế. Việc đối chiếu các biểu đồ này với bảng tổng hợp nợ đọng xây dựng cơ bản sẽ giúp nhận diện tức thì các dự án chậm tiến độ để có phương án điều hòa vốn kịp thời.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư công trung hạn gắn liền với khả năng cân đối ngân sách thực tế. Ủy ban nhân dân huyện Mai Sơn và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần thực hiện rà soát nghiêm ngặt, kiên quyết cắt bỏ 100% các dự án không đủ thủ tục đầu tư trước ngày 31 tháng 10 hàng năm; mục tiêu đặt ra là kéo giảm tỷ lệ nợ đọng xây dựng cơ bản xuống dưới 2% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản trong giai đoạn 2019–2022.

Thứ hai, nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định hồ sơ thiết kế và dự toán công trình. Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng huyện cần thuê đơn vị tư vấn thẩm tra độc lập để kiểm soát khối lượng ngay từ giai đoạn tiền khả thi, kiểm soát chặt chẽ các trường hợp điều chỉnh dự toán vượt quá 10%, phấn đấu hoàn thành việc chuẩn hóa quy trình thẩm định cho toàn bộ các dự án nhóm B và nhóm C trên địa bàn huyện trong lộ trình 2019–2021.

Thứ ba, đổi mới và minh bạch hóa công tác lựa chọn nhà thầu xây dựng. Các chủ đầu tư cấp huyện và Ủy ban nhân dân các xã phải đẩy mạnh hình thức đấu thầu rộng rãi qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, nâng tỷ lệ các gói thầu xây lắp đấu thầu qua mạng đạt tối thiểu 70% từ năm 2020 đến 2025, phấn đấu đạt tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu bình quân từ 5,0% trở lên nhằm chống thất thoát nguồn vốn ngân sách.

Thứ tư, siết chặt kỷ luật kiểm soát thanh toán, tạm ứng và đẩy nhanh tiến độ thẩm tra quyết toán vốn dự án hoàn thành. Kho bạc Nhà nước huyện Mai Sơn phối hợp với các chủ đầu tư kiểm soát chặt chẽ mức trần tạm ứng hợp đồng xây dựng tối đa không vượt quá 50% giá trị hợp đồng, thực hiện thu hồi vốn tạm ứng bắt đầu từ lần thanh toán đầu tiên và dứt điểm khi giải ngân đạt 80% giá trị hợp đồng, đồng thời rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán khối lượng hoàn thành xuống dưới 5 ngày làm việc.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung nghiên cứu mang tính ứng dụng thực tiễn cao, đặc biệt phù hợp và hữu ích cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

Thứ nhất, lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng tại các địa phương miền núi. Luận văn cung cấp khung giải pháp quản trị danh mục dự án, kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản và mô hình quy trình giám sát, nghiệm thu công trình xây dựng chuẩn hóa.

Thứ hai, các nhà thầu thi công xây lắp và các đơn vị tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát. Tài liệu giúp các doanh nghiệp nắm vững các quy định pháp lý về quản lý khối lượng, thủ tục lập hồ sơ nghiệm thu, thanh quyết toán vốn đầu tư công theo đúng các thông tư, nghị định hiện hành, từ đó giảm thiểu tối đa các rủi ro bị giảm trừ giá trị quyết toán sau kiểm toán.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế đầu tư và Quản lý công. Luận văn là tài liệu tham khảo học thuật giá trị, cung cấp bộ dữ liệu thực chứng 5 năm và phương pháp tiếp cận nghiên cứu trường hợp điển hình tại một huyện miền núi biên giới.

Thứ tư, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng và cán bộ Ủy ban nhân dân cấp xã, thị trấn. Công trình cung cấp các biểu mẫu và tiêu chí đánh giá chất lượng thi công, hỗ trợ hoạt động giám sát cộng đồng đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn mới tại cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân cốt lõi gây ra tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại huyện Mai Sơn giai đoạn 2014–2018 là gì? Nguyên nhân chủ yếu do việc phê duyệt chủ trương đầu tư chưa gắn chặt với khả năng cân đối nguồn thu ngân sách, dẫn đến tình trạng bố trí vốn dàn trải cho quá nhiều công trình. Ngoài ra, địa hình miền núi phức tạp làm phát sinh khối lượng thi công thực tế vượt trên 15% so với tổng mức đầu tư ban đầu, khiến ngân sách huyện không kịp thời bù đắp.

Hạn mức tạm ứng vốn hợp đồng xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quy định và kiểm soát ra sao? Căn cứ Nghị định 48/2010/NĐ-CP và Thông tư 52/2018/TT-BTC, mức tạm ứng tối đa không vượt quá 50% giá trị hợp đồng. Tiền tạm ứng bắt buộc phải có bảo lãnh tạm ứng của ngân hàng và được thu hồi dần ngay từ lần thanh toán khối lượng hoàn thành đầu tiên, kết thúc thu hồi hoàn toàn khi giá trị thanh toán đạt 80% giá hợp đồng.

Công tác lựa chọn nhà thầu tại huyện Mai Sơn trong giai đoạn nghiên cứu bộc lộ những tồn tại gì? Giai đoạn 2016–2018 ghi nhận tỷ lệ áp dụng hình thức chỉ định thầu tại các dự án quy mô nhỏ còn tương đối phổ biến, làm giảm tính cạnh tranh trên thị trường xây dựng. Tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu chỉ đạt mức thấp từ 1,5% đến 3,2%, chưa tối ưu hóa được nguồn lực chi tiêu công của địa phương.

Điều kiện tự nhiên và địa hình huyện Mai Sơn tác động thế nào đến chi phí đầu tư xây dựng công trình? Huyện Mai Sơn có địa hình chia cắt mạnh với độ cao trung bình từ 800m đến 1200m so với mực nước biển, độ dốc lớn và thường xuyên chịu ảnh hưởng bởi mưa lũ. Yếu tố này làm tăng chi phí vận chuyển vật liệu nặng lên công trường, phát sinh chi phí xử lý nền móng và gia cố mái taluy chống sạt lở cho các tuyến đường giao thông.

Địa phương có thể rút ra bài học kinh nghiệm gì từ mô hình quản lý của thành phố Bắc Ninh và thành phố Vĩnh Yên? Mai Sơn cần áp dụng bài học siết chặt kỷ luật ngân sách từ thành phố Bắc Ninh bằng cách không khởi công công trình mới khi chưa bố trí đủ vốn. Đồng thời, học tập thành phố Vĩnh Yên trong việc chuẩn hóa năng lực nghiệp vụ thanh quyết toán cho cán bộ xã và phát huy vai trò giám sát cộng đồng trong chương trình nông thôn mới.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước tại địa bàn cấp huyện thuộc khu vực miền núi khó khăn.
  • Nghiên cứu làm rõ bức tranh thực trạng quản lý 333,09 tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Mai Sơn giai đoạn 2014–2018, chỉ ra các thành tựu về hạ tầng cũng như những nút thắt về nợ đọng tài chính và thất thoát quyết toán.
  • Đề tài đã phân tích sâu sắc các nguyên nhân khách quan từ địa hình, thời tiết và nguyên nhân chủ quan từ năng lực lập, thẩm định dự toán và kiểm soát thanh toán.
  • Hệ thống 6 nhóm giải pháp đồng bộ được đề xuất có tính khả thi cao, bao phủ trọn vẹn chu trình dự án từ khâu lập kế hoạch trung hạn đến khâu tất toán dự án hoàn thành.
  • Đóng góp khoa học và thực tiễn của công trình tạo tiền đề vững chắc để huyện Mai Sơn cơ cấu lại đầu tư công trong giai đoạn 2019–2025, hướng tới mục tiêu hiện đại hóa hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội bền vững.

Các nhà quản lý, chủ đầu tư và chuyên viên phân tích tài chính công quan tâm đến giải pháp quản trị vốn đầu tư xây dựng tại các địa phương có thể nghiên cứu sâu toàn văn công trình để áp dụng hiệu quả vào thực tiễn quản lý dự án tại đơn vị.