Tổng quan nghiên cứu

Dự án Nhà máy Thủy điện Tuyên Quang được xây dựng trên sông Gâm thuộc địa bàn huyện Na Hang là một trong những công trình năng lượng trọng điểm quốc gia, sở hữu công suất lắp đặt 342 MW và cung cấp sản lượng điện trung bình hàng năm đạt 1.295,83 triệu kWh cho lưới điện toàn quốc. Bên cạnh vai trò cung cấp nguồn năng lượng sạch, công trình có dung tích hồ chứa lên tới 1,5 tỷ m3, đóng góp quan trọng vào việc cắt giảm lũ từ 2,5 - 2,7 m cho thành phố Tuyên Quang và 0,4 - 0,42 m cho khu vực đồng bằng sông Hồng. Tuy nhiên, việc xây dựng đại công trình này đã kéo theo quá trình giải phóng mặt bằng khổng lồ với tổng diện tích đất bị thu hồi là 7.648,3 ha, gây thiệt hại vật chất ước tính 524,6 tỷ đồng và buộc 4.630 hộ gia đình phải di dời nơi ở.

Đặc thù của vùng lòng hồ là có tới 89,8% dân số thuộc các dân tộc thiểu số, bao gồm người Tày chiếm 54,8%, người Dao chiếm 29,2%, người H'Mông chiếm 5,8% và người Kinh chiếm 10,2%, trong đó 92% số hộ sinh sống hoàn toàn bằng sản xuất nông nghiệp truyền thống. Việc chuyển dịch hàng ngàn hộ dân tới các khu tái định cư trong bối cảnh quỹ đất canh tác màu mỡ bị thu hẹp đã đặt ra bài toán hóc búa về an sinh xã hội. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản trị An ninh phi truyền thống của tác giả Nguyễn Khánh Tịnh tập trung đánh giá toàn diện thực trạng công tác di dân và ổn định đời sống nhân dân tại huyện Na Hang, tỉnh Tuyên Quang.

Phạm vi nghiên cứu bao quát 5 khu với 18 điểm tái định cư tiếp nhận 978 hộ và 2.784 nhân khẩu nông nghiệp, sử dụng chuỗi số liệu thứ cấp từ giai đoạn khởi công năm 2003 đến năm 2020 cùng dữ liệu khảo sát thực địa giai đoạn 2018 - 2019. Ý nghĩa nghiên cứu được định lượng hóa rõ nét qua các chỉ số mục tiêu: diện tích đất ở bình quân đạt 226 m2/hộ, định mức đất sản xuất quy đổi đạt 525 m2/khẩu, mức độ khôi phục sinh kế và tỷ lệ giảm nghèo bền vững cho đồng bào vùng dự án.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết An ninh con người (Human Security) được khởi xướng trong Báo cáo Phát triển Con người năm 1994 của Liên Hợp Quốc. Lý thuyết này chuyển dịch trọng tâm từ an ninh quân sự, lãnh thổ sang việc bảo vệ con người trước các nguy cơ bất ổn về kinh tế, lương thực, sức khỏe, môi trường và cộng đồng. Khi ứng dụng vào quản trị di dân, an ninh con người đòi hỏi chính quyền phải bảo đảm quyền tiếp cận tư liệu sản xuất và phúc lợi xã hội tối thiểu cho người dân.

Bên cạnh đó, tác giả tích hợp Mô hình Rủi ro và Tái thiết Sinh kế trong tái định cư bắt buộc (Mô hình IRR) kết hợp với các hướng dẫn an toàn xã hội theo chính sách OP 4.12 của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á. Mô hình chỉ rõ 8 rủi ro cơ bản mà người tái định cư phải đối mặt: mất đất, mất việc làm, mất nhà ở, bên lề hóa xã hội, mất an ninh lương thực, gia tăng bệnh tật, mất quyền tiếp cận tài sản công và xói mòn nguồn vốn xã hội. Hệ thống khái niệm cốt lõi được làm rõ gồm: Di dân bắt buộc vì mục tiêu phát triển, Tái định cư bền vững, Sinh kế thích ứng và Quản trị an ninh phi truyền thống tại khu vực miền núi.

       +-------------------------------------------------------------+
       |                  KHUNG LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU                 |
       +-------------------------------------------------------------+
                                      |
         +----------------------------+----------------------------+
         |                                                         |
         v                                                         v
+---------------------------------+       +---------------------------------+
|      LÝ THUYẾT AN NINH          |       |           MÔ HÌNH IRR           |
|          CON NGƯỜI              |       |   (Ngân hàng Thế giới OP 4.12)  |
|  - An ninh kinh tế & thu nhập   |       |  - Rủi ro mất đất, mất việc làm |
|  - An ninh lương thực           |       |  - Nguy cơ bên lề hóa xã hội    |
|  - An ninh cộng đồng & văn hóa  |       |  - Phục hồi sinh kế & vốn XH    |
+---------------------------------+       +---------------------------------+
         |                                                         |
         +----------------------------+----------------------------+
                                      |
                                      v
       +-------------------------------------------------------------+
       |   ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG & ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP TẠI NA HANG       |
       |     - Chỉ số đất ở (226 m2/hộ) & Đất lúa (525 m2/khẩu)      |
       |     - Khôi phục thu nhập, chuyển dịch nghề phi nông nghiệp  |
       |     - Giảm thiểu rủi ro an ninh phi truyền thống vùng TĐC   |
       +-------------------------------------------------------------+

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ hai kênh thông tin độc lập. Dữ liệu thứ cấp bao gồm các báo cáo tổng kết giai đoạn 2003 - 2020 của Ban Quản lý dự án di dân tái định cư Thủy điện Tuyên Quang, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Tuyên Quang, cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Nghị định 22/1998/NĐ-CP, Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 69/2009/NĐ-CP và Quyết định số 08/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi với cỡ mẫu 79 hộ gia đình tại 8 điểm tái định cư đại diện trên địa bàn huyện Na Hang. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên nhằm bao quát đầy đủ các nhóm dân tộc thiểu số và các mô hình tái định cư xen ghép hoặc tập trung. Đồng thời, nghiên cứu tiến hành phỏng vấn sâu đối với cán bộ quản lý dự án cấp tỉnh, lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện Na Hang và già làng, trưởng bản tại các điểm dân cư mới.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp phân tổ thống kê và so sánh đối chiếu là nhằm lượng hóa chính xác mức độ suy giảm tài sản, biến động cơ cấu thu nhập và khả năng tiếp cận hạ tầng kỹ thuật trước và sau khi di chuyển. Quy trình nghiên cứu gồm 6 bước chặt chẽ được thực hiện liên tục trong mốc thời gian từ năm 2018 đến đầu năm 2020, tạo cơ sở dữ liệu vững chắc cho các nhận định khoa học.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mức độ thiệt hại tài sản và cơ sở hạ tầng do dự án gây ra là vô cùng lớn. Tổng giá trị thiệt hại vật chất được phê duyệt là 524,6 tỷ đồng. Trong đó, tổn thất về công trình kết cấu hạ tầng chiếm tỷ trọng cao nhất với 46,2% (tương đương 242,4 tỷ đồng), làm ngập hoàn toàn 22 km trên tuyến Quốc lộ 279, 12 km đường tỉnh lộ 176, 47,3 km đường huyện và 61 công trình thủy lợi đầu mối. Thiệt hại về tài sản gắn liền với đất của các hộ dân chiếm 35,2% (tương ứng 184,9 tỷ đồng), bao gồm 4.138 căn nhà với tổng diện tích 323.757 m2 và 6.016 ngôi mộ phải di chuyển. Thiệt hại trực tiếp về đất đai chiếm 18,6% (đạt 97,3 tỷ đồng), làm mất đi 7.648,3 ha đất các loại.

       CƠ CẤU TỔNG THIỆT HẠI VẬT CHẤT DỰ ÁN (TỔNG: 524,6 TỶ ĐỒNG)
       
       +-----------------------------------------------------------+
       | Hạ tầng kỹ thuật (46,2% - 242,4 tỷ)                       |
       +---------------------------------+-------------------------+
       | Tài sản gắn liền đất (35,2%)    | Đất đai (18,6% - 97,3 tỷ|
       | (184,9 tỷ đồng)                 | đồng)                   |
       +---------------------------------+-------------------------+

Thứ hai, việc bố trí đất ở và đất sản xuất cho các hộ dân tái định cư tại huyện Na Hang đã hoàn thành định mức tối thiểu nhưng còn tiềm ẩn nhiều bất cập. Tại 18 điểm tái định cư của huyện Na Hang, 978 hộ dân được giao 221.168 m2 đất ở, đạt mức bình quân 226 m2/hộ, bảo đảm khung tiêu chuẩn từ 200 - 400 m2/hộ theo Quyết định 08/2007/QĐ-TTg. Đối với đất nông nghiệp, tổng diện tích cấp mới là 693.657 m2 cho 687 nhân khẩu, mức bình quân quy đổi về đất hai vụ lúa đạt 525 m2/khẩu (vượt cận dưới khung quy định 400 - 500 m2/khẩu). Tuy nhiên, có tới 2.097 nhân khẩu nông nghiệp không được giao thêm đất mới mà phải tự canh tác trên diện tích đất di vén còn sót lại.

Thứ ba, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế diễn ra rất chậm, tiềm ẩn nguy cơ mất an ninh sinh kế. Dù chuyển đến nơi ở mới hơn 10 năm, trên 90% số hộ tại khu tái định cư vẫn duy trì tập quán độc canh cây lúa và ngô, chăn nuôi gia súc quy mô nhỏ lẻ. Số hộ được giao đất lâm nghiệp chỉ có 151 hộ (chiếm khoảng 20% tổng số hộ tái định cư toàn huyện), trong khi tỷ lệ lao động được đào tạo nghề chuyển sang phi nông nghiệp đạt dưới 10%.

Thảo luận kết quả

Các kết quả khảo sát thực địa có thể được trình bày một cách trực quan thông qua biểu đồ cơ cấu thiệt hại vật chất và bảng tổng hợp ma trận biến động sinh kế của người dân. Dữ liệu bảng hỏi 79 hộ dân cho thấy sự phân hóa rõ rệt: dù 100% các hộ đã có nhà ở kiên cố và tiếp cận được hệ thống lưới điện quốc gia, nhưng chỉ số an ninh lương thực và thu nhập tự chủ lại suy giảm rõ rệt so với nơi ở cũ do thiếu hụt đất sản xuất màu mỡ ven sông suối.

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng này xuất phát từ việc quy hoạch quỹ đất ban đầu chưa lường hết tốc độ tăng dân số tự nhiên và đặc điểm địa hình dốc đứng của Na Hang. Việc đền bù trước đây chủ yếu tập trung hỗ trợ vật chất tức thời mà thiếu vắng các giải pháp tạo kế sinh nhai dài hạn. Khi so sánh với kinh nghiệm quốc tế như chính sách bồi thường theo giá thị trường của Australia hay mô hình hỗ trợ trợ cấp chuyển đổi nghề cho nông dân mất đất của Trung Quốc với mức khoảng 442.000 Nhân dân tệ/ha, công tác tái định cư tại Tuyên Quang đã để lại khoảng trống lớn về việc khôi phục nguồn vốn sinh kế cho đồng bào thiểu số.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm giải quyết triệt để các rủi ro an ninh phi truyền thống và ổn định cuộc sống cho người dân vùng lòng hồ, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp hành động cụ thể:

  • Quy hoạch mở rộng quỹ đất sản xuất nông - lâm nghiệp: Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang và Ủy ban nhân dân huyện Na Hang cần khẩn trương rà soát diện tích rừng sản xuất do các công ty lâm nghiệp quản lý kém hiệu quả để thu hồi, bàn giao tối thiểu 0,5 - 1,0 ha đất lâm nghiệp cho mỗi hộ tái định cư chưa có đất rừng, phấn đấu hoàn thành 100% mục tiêu giao đất trước năm 2023. Đồng thời, cấp ngân sách hỗ trợ 100% kinh phí giống lúa lai và kỹ thuật thâm canh vụ đông cho 978 hộ dân.
  • Đẩy mạnh đào tạo nghề và chuyển dịch cơ cấu việc làm: Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Ngân hàng Chính sách Xã hội triển khai các gói tín dụng ưu đãi từ 50 - 100 triệu đồng/hộ với lãi suất 0% trong 24 tháng đầu cho các mô hình kinh tế trang trại, nuôi cá lồng trên hồ thủy điện và du lịch cộng đồng Homestay. Đặt target nâng tỷ trọng lao động phi nông nghiệp tại các điểm tái định cư lên mức 30% vào năm 2025.
  • Nâng cấp đồng bộ hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội: Ban Quản lý dự án tỉnh Tuyên Quang chủ trì bố trí nguồn vốn sửa chữa dứt điểm 47,3 km đường liên xã bị xuống cấp, kiên cố hóa 61 công trình thủy lợi để khôi phục năng lực tưới tiêu cho 371,7 ha lúa vụ xuân và 490,9 ha lúa vụ mùa, bảo đảm 100% hộ dân được sử dụng nước hợp vệ sinh theo quy chuẩn quốc gia trước năm 2024.
  • Thiết lập mạng lưới an sinh xã hội và bảo tồn văn hóa: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp định kỳ 6 tháng một lần thực hiện đánh giá chỉ số an ninh con người tại 18 điểm dân cư; xây dựng hương ước thôn bản gắn kết người di dân với cư dân bản địa, duy trì các lễ hội truyền thống của người Tày và người Dao nhằm ngăn ngừa nguy cơ xung đột văn hóa.
+----------------------------------------------------------------------------------------------------+
|                         LỘ TRÌNH THỰC HIỆN CÁC KHUYẾN NGHỊ TRỌNG TÂM                               |
+----------------------+------------------------------------+----------------------------------------+
| Giai đoạn            | Chủ thể thực hiện                  | Mục tiêu / Chỉ số đầu ra               |
+----------------------+------------------------------------+----------------------------------------+
| 2021 - 2023          | UBND tỉnh & Huyện Na Hang          | Cấp 0,5 - 1,0 ha đất rừng/hộ;          |
|                      |                                    | Hỗ trợ 100% giống cây trồng vụ đông    |
+----------------------+------------------------------------+----------------------------------------+
| 2022 - 2024          | BQL Dự án & Sở GTVT, NN&PTNT       | Khôi phục 47,3 km đường giao thông;    |
|                      |                                    | Nâng cấp 61 công trình thủy lợi        |
+----------------------+------------------------------------+----------------------------------------+
| 2023 - 2025          | Sở LĐ-TB&XH, Ngân hàng CSXH        | Giải ngân vốn vay 50-100 triệu/hộ;     |
|                      |                                    | Nâng lao động phi nông nghiệp lên 30%  |
+----------------------+------------------------------------+----------------------------------------+

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng chính sau:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và Ban quản lý dự án thủy điện: Bao gồm Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) và Ủy ban nhân dân các tỉnh trung du miền núi phía Bắc. Công trình cung cấp bài học thực chứng về quy hoạch tổng thể và quản lý bồi thường di dân, giúp tối ưu hóa ngân sách dự án.
  2. Chuyên gia hoạch định chính sách an ninh xã hội: Các nhà nghiên cứu thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội và các trường đại học chuyên ngành Quản trị An ninh phi truyền thống có thể khai thác mô hình tích hợp giữa lý thuyết an ninh con người và kinh tế học tái định cư.
  3. Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên: Dữ liệu khảo sát chi tiết từ 79 hộ dân và 18 điểm tái định cư cùng phương pháp phân tích định lượng thực tế là nguồn tư liệu tham khảo mẫu mực cho các đề tài về dân tộc thiểu số và biến đổi sinh kế.
  4. Các tổ chức phát triển quốc tế và tổ chức phi chính phủ (NGO): Các định chế như WB, ADB hoặc các tổ chức hoạt động vì quyền của người bản địa có thể sử dụng số liệu trong luận văn làm báo cáo thẩm định độc lập về tác động môi trường - xã hội (ESIA).

Câu hỏi thường gặp

1. Tổng mức thiệt hại vật chất do Dự án Thủy điện Tuyên Quang gây ra là bao nhiêu?
Theo số liệu thống kê trong luận văn, tổng giá trị thiệt hại vật chất của dự án là 524,6 tỷ đồng. Trong đó, hệ thống hạ tầng giao thông, thủy lợi, cấp điện và nước sinh hoạt chiếm 242,4 tỷ đồng (46,2%), thiệt hại tài sản trên đất của người dân là 184,9 tỷ đồng (35,2%) và thiệt hại đất đai là 97,3 tỷ đồng (18,6%).

2. Thành phần dân tộc nào chịu tác động lớn nhất khi triển khai công tác di dân tại Na Hang?
Đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tới 89,8% trong tổng số 4.630 hộ dân phải di chuyển. Trong đó, người dân tộc Tày chiếm tỷ lệ áp đảo với 54,8%, tiếp theo là dân tộc Dao chiếm 29,2%, dân tộc H'Mông chiếm 5,8%, còn lại là người Kinh chiếm 10,2%. Hầu hết các hộ này trước đó đều gắn bó với sản xuất lúa nước truyền thống.

3. Diện tích đất ở và đất sản xuất cấp cho mỗi hộ tái định cư tại Na Hang có đạt quy định nhà nước không?
Diện tích đất ở thực tế giao cho 978 hộ tại Na Hang đạt bình quân 226 m2/hộ, hoàn toàn nằm trong khung chuẩn từ 200 - 400 m2/hộ của Thủ tướng Chính phủ. Về đất sản xuất nông nghiệp, mức bình quân quy đổi đạt 525 m2/khẩu hai vụ lúa cho 687 nhân khẩu được cấp, vượt mức sàn quy định là 400 m2/khẩu.

4. Khung lý thuyết an ninh phi truyền thống đóng vai trò gì trong việc đánh giá dự án di dân?
Lý thuyết này giúp mở rộng góc nhìn vượt ra khỏi phạm vi bồi thường thiệt hại vật chất thông thường, chuyển sang bảo đảm các yếu tố an ninh toàn diện như an ninh lương thực, an ninh việc làm, an ninh văn hóa cộng đồng và an sinh xã hội, giúp nhận diện sớm nguy cơ bất ổn để có biện pháp can thiệp kịp thời.

5. Đâu là điểm nghẽn lớn nhất trong phát triển sinh kế tại các điểm tái định cư hiện nay?
Điểm nghẽn lớn nhất là tình trạng thiếu đất rừng sản xuất (chỉ 20% hộ được cấp thêm) và tỷ lệ trên 90% hộ vẫn độc canh nông nghiệp truyền thống. Sự thiếu hụt các chương trình đào tạo nghề gắn với nhu cầu thị trường khiến lao động trẻ khó tìm kiếm việc làm phi nông nghiệp, dẫn đến nguy cơ tái nghèo.

Kết luận

  • Dự án Thủy điện Tuyên Quang đã tạo ra nguồn năng lượng to lớn 1.295,83 triệu kWh/năm nhưng cũng làm xáo trộn đời sống của 4.630 hộ dân với tổng thiệt hại vật chất 524,6 tỷ đồng.
  • Công tác bố trí đất ở bình quân 226 m2/hộ và đất sản xuất quy đổi 525 m2/khẩu tại Na Hang đã đáp ứng định mức quy định nhưng chưa đồng đều giữa các nhóm đối tượng.
  • Sinh kế của cư dân tái định cư vẫn phụ thuộc tới 90% vào nông nghiệp, cơ cấu việc làm chậm chuyển dịch và tỷ lệ được giao đất lâm nghiệp mới chỉ đạt 20%.
  • Hạ tầng kỹ thuật với 22 km Quốc lộ 279 ngập sâu và 61 công trình thủy lợi bị hư hại đòi hỏi nguồn vốn đầu tư duy tu liên tục để bảo đảm an toàn dân sinh.
  • Ứng dụng khung quản trị an ninh con người là giải pháp căn cơ nhằm giải quyết hài hòa xung đột lợi ích, bảo vệ môi trường sinh thái và ổn định xã hội miền núi.

Đóng góp khoa học lớn nhất của luận văn là đã hệ thống hóa bức tranh di dân tái định cư thủy điện dưới góc nhìn an ninh phi truyền thống, cung cấp hệ dữ liệu thực chứng 79 mẫu khảo sát có giá trị cao cho tỉnh Tuyên Quang.

Để hiện thực hóa mục tiêu ổn định cuộc sống nhân dân giai đoạn 2021 - 2025, các cơ quan ban ngành cần nhanh chóng triển khai đồng bộ các gói hỗ trợ vốn vay 50 - 100 triệu đồng và hoàn thiện phân bổ đất lâm nghiệp. Các nhà quản lý, nghiên cứu hãy cùng tham khảo và áp dụng các khuyến nghị từ công trình này nhằm xây dựng một xã hội vùng cao phát triển thịnh vượng và bền vững.