Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước tại cấp cơ sở là đòn bẩy kinh tế then chốt nhằm bảo đảm an sinh xã hội, củng cố quốc phòng an ninh và thúc đẩy hạ tầng nông thôn mới phát triển bền vững. Huyện Triệu Sơn, tỉnh Thanh Hóa là địa bàn bán sơn địa có vị trí chiến lược kết nối trung tâm thành phố Thanh Hóa với vùng kinh tế miền Tây, sở hữu tổng diện tích tự nhiên 292,2 km² với quy mô dân số đạt trên 203.000 người sinh sống tại 36 đơn vị hành chính cấp xã gồm 1 thị trấn và 35 xã. Giai đoạn 2015–2017, nền kinh tế của huyện ghi nhận tốc độ tăng trưởng tổng giá trị sản xuất bình quân ấn tượng đạt 15,25%/năm, trong đó ngành công nghiệp và xây dựng vươn lên chiếm tỷ trọng áp đảo 46,7%, ngành thương mại và dịch vụ chiếm 35,4%.

Tuy nhiên, công tác quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Triệu Sơn trong giai đoạn này còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn lớn. Khâu lập dự toán chưa bám sát tiềm năng kinh tế địa phương; cơ cấu nguồn thu còn phụ thuộc nhiều vào tiền đấu giá đất thiếu tính bền vững; việc kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản và thanh quyết toán qua Kho bạc Nhà nước đôi lúc còn lúng túng.

Trước đòi hỏi cấp bách từ thực tiễn triển khai Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, nghiên cứu được thực hiện với mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý ngân sách tại 36 xã, thị trấn của huyện Triệu Sơn giai đoạn 2015–2017, phân tích các nhân tố ảnh hưởng và xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ đến năm 2025. Ý nghĩa của nghiên cứu được định lượng rõ qua mục tiêu nâng tỷ lệ tự cân đối thu chi cơ sở tăng 10–12%/năm, giảm thiểu nợ đọng xây dựng cơ bản và bảo đảm 100% cán bộ tài chính xã đạt chuẩn nghiệp vụ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết Tài chính công hiện đại và lý thuyết Phân cấp tài khóa của Richard Musgrave, kết hợp phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra cùng khuôn khổ kế hoạch chi tiêu trung hạn. Những lý thuyết này khẳng định phân cấp quản lý ngân sách cho cấp xã tạo quyền tự chủ tài khóa, gắn quyền hạn với trách nhiệm giải trình và tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn lực công.

Khung phân tích của đề tài bao quát các khái niệm cốt lõi:

  • Ngân sách xã: Cấp ngân sách cơ sở thấp nhất trong hệ thống 4 cấp ngân sách nhà nước tại Việt Nam, phản ánh toàn bộ các quan hệ thu chi bằng tiền của chính quyền cấp xã đã được Hội đồng nhân dân phê chuẩn nhằm thực thi chức năng quản lý hành chính và phát triển kinh tế địa phương.
  • Chu trình quản lý ngân sách xã: Quy trình khép kín gồm ba khâu hữu cơ không thể tách rời: lập dự toán, chấp hành dự toán và hạch toán - quyết toán ngân sách.
  • Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi: Quy chế pháp lý xác lập tỷ lệ điều tiết các sắc thuế giữa tỉnh, huyện và xã theo Quyết định số 4549/2010/NQ-HĐND của Hội đồng nhân dân tỉnh Thanh Hóa, quy định các khoản thu hưởng 100%, các khoản phân chia tỷ lệ và nhiệm vụ chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển cùng quỹ dự phòng từ 3% đến 5%.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích kết hợp điều tra toàn diện nhằm bảo đảm tính đại diện khoa học. Cỡ mẫu khảo sát thực địa bao gồm 90 đại biểu được lựa chọn cụ thể: 5 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, 4 cán bộ Kho bạc Nhà nước huyện, 4 cán bộ Chi cục Thuế huyện, 36 Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã/thị trấn (chủ tài khoản), 36 cán bộ Tài chính - Kế toán xã và 5 đại diện các ban ngành trực thuộc cấp xã.

Địa bàn khảo sát chuyên sâu được phân bổ tại 3 xã đại diện cho 3 cấp độ quản lý và đặc điểm địa hình: xã An Nông (đạt mức quản lý tốt, vùng đồng bằng), xã Xuân Thọ (mức quản lý khá) và xã Bình Sơn (mức trung bình, đại diện vùng bán sơn địa). Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập chính thức từ hệ thống báo cáo quyết toán thu chi của Ủy ban nhân dân huyện Triệu Sơn, Chi cục Thống kê huyện, Niên giám thống kê tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2015–2017.

Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả, phương pháp so sánh tốc độ tăng trưởng (chuỗi chỉ số phát triển 2016/2015 và 2017/2016) và phương pháp chuyên gia nhằm định lượng hóa các chỉ tiêu về tỷ lệ hoàn thành dự toán, cơ cấu các khoản thu chi và hiệu lực thanh tra tài chính. Toàn bộ cơ sở dữ liệu được tổng hợp và xử lý trên phần mềm Microsoft Excel. Timeline nghiên cứu được thực hiện trọn vẹn từ tháng 10/2017 đến tháng 10/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2015–2017 trên địa bàn huyện Triệu Sơn đã làm sáng tỏ 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, nền kinh tế địa phương chuyển dịch tích cực khi tổng giá trị sản xuất tăng từ 9.986,30 tỷ đồng năm 2015 lên 13.723,11 tỷ đồng năm 2017, thúc đẩy quy mô thu ngân sách nhà nước tại các xã mở rộng. Tuy nhiên, nguồn thu phân cấp mà ngân sách xã được hưởng 100% chủ yếu là các sắc thuế, phí có quy mô nhỏ và độ co giãn thấp như thuế môn bài, phí chợ, thu từ quỹ đất công ích 5%, khiến các xã khó chủ động nguồn lực tự có.

Thứ hai, công tác lập dự toán thu chi ngân sách xã còn thiếu tính chuẩn xác. Tỷ lệ dự toán thu giữa kế hoạch đầu năm và thực tế thực hiện chênh lệch dao động từ 15% đến trên 30%, nguyên nhân bắt nguồn từ sự biến động khó lường của nguồn thu đấu giá quyền sử dụng đất. Diện tích đất sản xuất nông nghiệp toàn huyện giảm từ 13.687,53 ha năm 2015 xuống 12.687,53 ha năm 2017 do quá trình chuyển đổi sang đất chuyên dùng và đất phi nông nghiệp (tăng lên 8.986,78 ha), làm thay đổi mạnh cơ cấu nguồn thu từ đất.

Thứ ba, trong khâu chấp hành dự toán chi, chi thường xuyên vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi ngân sách xã (dao động từ 55% đến 65%), trong khi chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn mới gặp áp lực giải ngân. Tại 6 xã miền núi, bán sơn địa như Bình Sơn, Thọ Bình, Hợp Lý, các dự án giao thông nội đồng và nhà văn hóa thôn thường xuyên thiếu hụt vốn đối ứng, dẫn đến tình trạng phát sinh nợ đọng tạm ứng xây dựng cơ bản.

Thứ tư, về điều kiện quản lý, 100% các xã đã trang bị máy tính và áp dụng phần mềm kế toán ngân sách xã. Dù vậy, trình độ chuyên môn của đội ngũ quản trị chưa đồng đều khi có khoảng 30% cán bộ tài chính kế toán cấp cơ sở cần đào tạo chuyên sâu về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và quy trình kiểm soát chi điện tử qua Kho bạc Nhà nước.

       CƠ CẤU KINH TẾ HUYỆN TRIỆU SƠN (2015 - 2017)
   2015: [22.7%] [      42.9%      ] [     34.4%     ]
   2016: [20.1%] [      44.8%      ] [     35.1%     ]
   2017: [17.9%] [      46.7%      ] [     35.4%     ]

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên phản ánh rõ những bất cập giữa cơ chế phân cấp tài khóa và năng lực thực thi của bộ máy hành chính cấp xã. Nguồn thu tự cân đối tại chỗ của các xã chỉ đáp ứng khoảng 40–50% nhu cầu chi thực tế, phần còn lại phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách huyện Triệu Sơn.

So sánh với mô hình quản lý ngân sách thành công tại huyện Tuy Phước (Bình Định) và Tiền Hải (Thái Bình) – nơi đạt số thu ngân sách hàng năm từ 118% đến 195% dự toán nhờ thành lập tổ ủy nhiệm thu thuế xã và bồi dưỡng 100% cán bộ nghiệp vụ – cho thấy huyện Triệu Sơn cần nhanh chóng thiết lập cơ chế giám sát thuế ngoài quốc doanh và kiểm soát chặt chẽ quy trình ghi thu - ghi chi tiền sử dụng đất. Dữ liệu nghiên cứu tại 3 xã đại diện An Nông, Xuân Thọ, Bình Sơn chứng minh rằng xã nào có sự phối hợp liên ngành nhịp nhàng giữa Ban Tài chính xã, Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước thì tỷ lệ thất thu ngân sách giảm từ 8% đến 12% so với mặt bằng chung.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực nghiệm, bốn nhóm giải pháp hành động được đề xuất nhằm nâng cao toàn diện chất lượng quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Triệu Sơn:

  • Đổi mới quy trình lập và thẩm định dự toán ngân sách cơ sở: Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chủ trì phối hợp cùng Ủy ban nhân dân 36 xã, thị trấn triển khai phương pháp lập dự toán theo kế hoạch chi tiêu trung hạn. Đặt mục tiêu giảm sai số dự toán xuống dưới 5% so với thực tế, hoàn thành việc giao dự toán chi tiết cho các xã trước ngày 15/12 hàng năm, áp dụng đồng bộ từ giai đoạn 2019–2022.
  • Tăng cường các biện pháp chống thất thu và nuôi dưỡng nguồn thu bền vững: Chi cục Thuế huyện phối hợp với Hội đồng tư vấn thuế 36 xã tiến hành rà soát, lập bộ quản lý 100% các hộ kinh doanh cá thể, hợp tác xã và doanh nghiệp vừa và nhỏ trên địa bàn. Phấn đấu đưa tốc độ tăng thu ngân sách tự điều tiết tại các xã đạt 10–12%/năm, hạn chế tối đa việc trông chờ vào quỹ đất công ích và trợ cấp cấp trên.
  • Thắt chặt kỷ luật kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản: Kho bạc Nhà nước huyện Triệu Sơn phối hợp cùng Chủ tịch Ủy ban nhân dân 36 xã (với vai trò chủ tài khoản) thực hiện 100% các khoản chi qua tài khoản ngân sách bằng phương thức thanh toán chuyển khoản, trích lập đủ quỹ dự phòng 3–5% để chủ động ứng phó thiên tai, dứt khoát không phê duyệt dự án đầu tư công khi chưa cân đối được nguồn vốn thanh toán.
  • Chuẩn hóa và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ tài chính xã: Phòng Nội vụ phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện tổ chức định kỳ 2 khóa tập huấn chuyên sâu/năm về quản lý tài chính công, kế toán hành chính sự nghiệp và an toàn thông tin dữ liệu; đặt mục tiêu 100% cán bộ tài chính - kế toán cấp xã đạt trình độ đại học chuyên ngành kinh tế - tài chính giai đoạn 2019–2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và hệ thống dữ liệu thực nghiệm của luận văn mang lại giá trị thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ lãnh đạo và công chức tài chính - kế toán tại 36 xã, thị trấn: Nắm vững cẩm nang nghiệp vụ về quy trình chuẩn hóa 3 khâu (lập, chấp hành, quyết toán) ngân sách xã; cách thức lập hồ sơ kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước và kỹ năng quản lý các khoản thu từ quỹ đất công ích 5%.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã: Sử dụng luận văn làm tài liệu căn cứ để xây dựng đề án phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi phù hợp với điều kiện kinh tế từng vùng đồng bằng hoặc bán sơn địa, nâng cao hiệu lực giám sát tài chính công.
  • Học viên cao học, sinh viên và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Nguồn tài liệu tham khảo khoa học có giá trị cao với 90 mẫu khảo sát thực chứng, hệ thống công thức tính chỉ tiêu ngân sách chuẩn xác và phương pháp luận tiếp cận quản trị tài chính cấp xã.
  • Cán bộ thanh tra tài chính, cán bộ thuế và hệ thống Kho bạc Nhà nước: Khai thác dữ liệu để xây dựng tiêu chí kiểm tra, giám sát định kỳ đối với hoạt động quản lý vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới và quản lý tài sản công tại cấp cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Quản lý ngân sách xã bao gồm những khâu cốt lõi nào trong chu trình tài chính?

Quản lý ngân sách xã bao gồm 3 khâu khép kín: Lập dự toán thu chi trước ngày 31/12; Chấp hành dự toán thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước (quản lý quá trình thu đúng, thu đủ và chi theo định mức); Quyết toán ngân sách xã trước ngày 15/02 năm sau để Hội đồng nhân dân phê chuẩn và báo cáo Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.

Tỷ lệ điều tiết nguồn thu cho ngân sách xã tại huyện Triệu Sơn được quy định thế nào?

Theo Quyết định số 4549/2010/NQ-HĐND tỉnh Thanh Hóa, ngân sách xã được hưởng 100% các khoản thuế môn bài, thuế sử dụng đất nông nghiệp, phí, lệ phí địa phương; được điều tiết 70% thuế thu nhập cá nhân từ chuyển quyền sử dụng đất, 60% thuế giá trị gia tăng và thu nhập doanh nghiệp từ hộ cá thể, và 50% tiền đấu giá quyền sử dụng đất.

Nguyên nhân nào khiến khâu lập dự toán ngân sách tại các xã thường xuyên bị sai lệch?

Nguyên nhân chủ yếu do việc dự báo nguồn thu tiền sử dụng đất thiếu ổn định, tình trạng cán bộ tài chính chưa nắm chắc quy mô phát triển của các cơ sở sản xuất kinh doanh ngoài quốc doanh, cùng với thói quen lập dự toán chi dựa theo số liệu lịch sử năm trước thay vì phân tích kế hoạch phát triển kinh tế thực tế.

Cỡ mẫu và phương pháp điều tra thực địa của luận văn được tổ chức như thế nào?

Tác giả đã phỏng vấn trực tiếp 90 cán bộ liên quan, bao gồm 13 cán bộ cấp huyện (Tài chính, Thuế, Kho bạc) và 77 cán bộ cấp cơ sở (36 Chủ tịch xã, 36 Kế toán xã, 5 cán bộ đoàn thể) kết hợp khảo sát sâu tại 3 xã điểm An Nông, Xuân Thọ và Bình Sơn.

Giải pháp nào giúp các xã tại huyện Triệu Sơn giảm dần sự phụ thuộc vào trợ cấp cấp trên?

Các xã cần đẩy mạnh nuôi dưỡng nguồn thu tại chỗ thông qua phát triển tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ, chuyển đổi linh hoạt diện tích đất sản xuất nông nghiệp kém hiệu quả sang nuôi trồng thủy sản, đồng thời khai thác hiệu quả tài sản công và quỹ đất công ích để gia tăng nguồn thu tự cân đối từ 10% đến 12% mỗi năm.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách cấp xã theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá sắc sảo thực trạng thu chi tại 36 xã, thị trấn thuộc huyện Triệu Sơn giai đoạn 2015–2017 với tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 15,25%/năm.
  • Chỉ rõ các nút thắt trong công tác lập dự toán, quản lý vốn xây dựng cơ bản và năng lực của đội ngũ 36 kế toán xã qua điều tra 90 mẫu khảo sát.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá gắn liền với lộ trình phân cấp tài chính, ứng dụng công nghệ và chuẩn hóa 100% nhân sự giai đoạn 2019–2025.
  • Đóng góp luận cứ khoa học giúp Ủy ban nhân dân huyện Triệu Sơn nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách nông thôn mới và tăng thu ngân sách tự điều tiết 10–12%/năm.

Để áp dụng hiệu quả các kết quả nghiên cứu vào thực tiễn quản lý địa phương, các đơn vị và nhà nghiên cứu quan tâm có thể tiếp tục mở rộng mô hình phân tích chi tiêu công trung hạn cho các huyện bán sơn địa lân cận trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.