CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Tổng quan về nhân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước. Thuật ngữ "Ngân sách" xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước.
Từ thời Trung cổ, thuật ngữ “Ngân sách” được dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua mà bên trong chiếc túi đó có nhiều ngăn khác nhau chứa những khoản tiền khác nhau về nguồn gốc có và khác nhau về đích chi dùng. [15] Từ điển Tiếng Việt thông dụng định nghĩa "Ngân sách là tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định". Luật Ngân sách năm 2015 của Nhà nước Việt Nam đã định nghĩa về NSNN như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. [17] Mỗi định nghĩa được tiếp cận theo cách khác nhau.
Với cách tiếp cận từ nguồn gốc ra đời của NSNN, tác giả định nghĩa NSNN như sau: Ngân sách nhà nước là công quỹ hàng năm của quốc gia, có phân rõ nguồn gốc tạo nên và đối tượng chi dùng công quỹ đó. Định nghĩa NSNN như trên để hiểu sâu sắc, có hệ thống những việc cần làm trong quản lý NSNN, điển hình là quản lý thu như thế nào, quản lý chi như thế nào theo từng loại thu - chi với các công đoạn cấu thành toàn bộ quá trình quản lý hai đầu thu - chi đó sao cho minh bạch. Chức năng của ngân sách nhà nước. Chức năng bảo đảm chi tiêu công.
Chi tiêu công xuất hiện vì nhiều lý do, có mối quan hệ hữu cơ và hệ thống với nhau. Xuất phát từ thực tiễn lao động sản xuất, nhu cầu sinh hoạt vật chất, tinh thần và sự sinh tồn trước thiên tai, địch họa, con người cần sống cộng đồng. Khi con người đã cộng đồng cả ba việc trên, tất sinh ra nhiều nhu cầu và 6 khả năng tiêu dùng chung, như phương tiện chung để cùng lao động sản xuất, phương tiện chung để cùng sinh hoạt vật chất và tinh thần, phương tiện chung để bảo vệ cộng đồng trước thiên tai, địch họa. Để đáp ứng nhu cầu chi tiêu các việc công trên, phải tạo lập công quỹ, tức ngân sách nhà nước.
Đó chính là thực chất của chức năng bảo đảm chi tiêu công của ngân sách nhà nước. Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội. Sởi dĩ ngân sách nhà nước phải có chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội là vì một chuỗi lý do, có quan hệ liên đới như sau: Thứ nhất, một trong các chức năng hay sứ mạng của nhà nước là điều chỉnh các quan hệ xã hội sao cho ích nước, lợi dân. Thứ hai, việc điều chỉnh các quan hệ trên có nhiều cách: Nhà nước đưa ra định hướng và chuẩn mực quan hệ xã hội để dân biết mà ứng xử đúng các quan hệ của mình với xã hội, tuyên truyền lôi cuốn để những ai chưa hiểu được định hướng đó thì giác ngộ và theo.
Thứ ba, trên thực tế, các biện pháp trên không đủ tác dụng điều chỉnh đối với không ít thành viên trong xã hội. Tức là, tuy nhà nước đã có chỉ dẫn và tuyên truyền, lôi cuốn nhưng nhiều người vẫn không theo các chỉ dẫn, các chuẩn mực đó trong nhiều quan hệ với xã hội của họ. Thứ tư, với nhiều trường hợp như trên, nhà nước đã dùng biện pháp cưỡng chế mạnh, như phạt tiền, bỏ tù, tịch thu phương tiện hành vi của đối tượng làm sai. Thứ năm, nhưng với nhiều trường hợp, nhà nước không thể dùng biện pháp cưỡng chế mạnh đó được, như việc sản xuất và sử dụng rượu, bia, thuốc lá, đồ vàng mã,.
của người dân. Thứ sáu, trong trường hợp đó, nhà nước thấy rằng, chỉ có dùng công cụ NSNN để điều chỉnh cả người sản xuất kinh doanh lẫn người tiêu dùng các hàng hóa đó là ngăn chặn được các hành vi trên và biện pháp đó là phù hợp cả về lý và đạo lý. 7 Thứ bảy, bằng hoạt động của NSNN, nhà nước có thể đưa ra các khoản thu hoặc chi để điều chỉnh các hành vi của công dân và tổ chức công dân theo hướng ích nước, lợi dân. Những lý giải trên đây của tác giả chính là ngọn nguồn của chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của NSNN.
Chính từ sự nhận ra của nhà nước về tác dụng của việc sử dụng công cụ NSNN trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội do công dân thực hiện nên có thể xác lập được chức năng trên của NSNN - chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về chức năng của NSNN, như có người nói đến chức năng phân phối lại thu nhập quốc dân, chức năng kinh tế, chức năng xã hội, chức năng giám sát,. nhưng theo tác giả, các chức năng đó là các dạng cụ thể của hai chức năng cơ bản trên. Nhìn nhận rõ chức năng của NSNN thì mới quản lý NSNN một cách hiệu quả, phát huy hết vai trò, chức năng của NSNN phục vụ sự phát triển của đất nước.
Cấu tạo ngân sách nhà nước. Cấu tạo cụ thể của NSNN của mỗi các nước khác nhau, của mỗi thời khác nhau của từng nước đều có sự khác nhau. Tuy vậy, xuất phát từ chức năng của NSNN như trên, về nguyên tắc chung, NSNN có cấu tạo như sau: 1. Cấu tạo chung của ngân sách nhà nước.
Về tổng thể, NSNN của bất kỳ quốc gia nào cũng có dạng như sau: a. Về hình thái cấu trúc. Đó là cấu tạo với hai phần là phần thu và phần chi. Về nội dung của mỗi phần.
- Phần chi: Thể hiện toàn bộ nhu cầu chi tiêu công của quốc gia, là xuất phát điểm cho việc hình thành phần đối ứng với nó là phần thu. - Phần thu: Thể hiện toàn bộ khả năng có của công quỹ quốc gia, bảo đảm cho nhu cầu chi tiêu công của quốc gia, đã được thể hiện ở phần chi trên đây. Phần thu cũng là xuất phát điểm cho việc hình thành phần đối ứng với nó là phần chi. Cấu tạo từng phần thu - chi của ngân sách nhà nước.
Cấu tạo cụ thể của NSNN của mỗi các nước khác nhau, của mỗi thời khác nhau của từng nước đều có sự khác nhau, như các khoản thu của NSNN Việt Nam thời nay khác xa các khoản thu của NSNN cũng của nước ta nhưng ở thời kháng chiến chống Pháp, chống Mỹ. Thời đó chưa có Thuế Tài nguyên, Thuế thu nhập cá nhân,. Tuy thế, về nguyên tắc, các phần thu - chi của NSNN vẫn có nét chung nhất về cấu tạo như sau: a. Về phần thu.
Cơ cấu thu NSNN của tất cả các nước, của mọi thời kỳ của từng nước đều có dạng chung như sau: Thu từ thuế; thu từ phí và lệ phí, trong đó, lệ phí có bản chất và chủ yếu là tiền do dân đóng góp khi sử dụng các công trình công hữu; thu từ lợi nhuận của kinh tế công, điển hình là từ các doanh nghiệp có vốn nhà nước; thu từ các khoản viện trợ; các khoản thu liên quan đến sự kiện tư pháp. Về phần chi. Cơ cấu chi NSNN của tất cả các nước, của mọi thời kỳ của từng nước đều có dạng chung như sau: - Chi đầu tư phát triển: Chi xây dựng kết cấu hạ tầng KTXH; chi đầu tư xây dựng kinh tế nhà nước khi cần có kinh tế nhà nước. - Chi thường xuyên: Chi liên quan đến sự tồn tại của chính bộ máy nhà nước; chi cho các hoạt động nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên mọi lĩnh vực, điển hình như an ninh, quốc phòng, giáo dục & đào tạo, y tế, phát triển khoa học và công nghệ,.
- Các khoản chi đặc biệt, điển hình là viện trợ quốc tế. Yêu cầu đối với ngân sách nhà nước. Một cách tổng quát, yêu cầu đối với NSNN là lành mạnh. Một NSNN được coi là lành mạnh khi nó có được các dấu hiệu sau: 1.
Cân bằng thu - chi. Sự cân bằng này thể hiện ở con số quyết toán NSNN hàng năm. Sự cân 9 bằng này chứng tỏ những điều sau đây: - Khi thu bằng chi mà tổng thu hoặc tổng chi đều là những kết quả đáng kể so với quy mô phát triển của đất nước thì trạng thái đó của NSNN chứng tỏ nhà nước đã năng động cả trong xây dựng và sử dụng công quỹ. Tuy nhiên, qua kết quả thu bằng chi của NSNN chưa thể kết luận ngay là tốt về trạng thái đó của NSNN, nếu cả thu và chi đều là những con số không đáng kể so với quy mô phát triển của đất nước.
Nhưng chí ít kết quả thu bằng chi cũng chứng tỏ NSNN không có vấn đề bức xúc tiềm ẩn bên trong. - Nếu chi lớn hơn thu tức là bội chi, điều đó sẽ tiềm ẩn nhiều bất lợi cho quốc gia, không là trong đối ngoại thì cũng là việc đối nội. Khi đó, nhà nước cần phải nghiên cứu lý do bội chi và phải có giải pháp tích cực để khắc phục tình trạng này. - Nếu thu lớn hơn chi, thì cần phải xem xét nhiều điều, nhiều mặt.
Việc thu có thể không sát với nhu cầu chi tiêu công hoặc nhà nước có dự tính dài hạn cho việc xây dựng đất nước, tức là trong tầm nhìn chiến lược, nhà nước đã tính trước nhu cầu chi của những năm sắp tới, từ đó có kế hoạch thu tích lũy để lo việc chi lớn trong tương lai. Vì thế, sự cân bằng thu - chi được coi là dấu hiệu tối thiểu của một NSNN được coi là lành mạnh. Coi là tối thiểu vì còn cần phải xem cả nội dung và tác dụng của kết qủa thu - chi đó đối với sự tiến bộ của xã hội qua các tiêu chí dưới đây. Tỷ số giữa tổng thu hoặc tổng chi so với tổng GDP quốc gia.
Tức là xem tỷ số giữa số thu hoặc chi với GDP cùng kỳ. Khó có thể nói số phần trăm này bằng bao nhiêu là tốt. Tuy nhiên, nếu tỷ số tổng thu hoặc tổng chi là quá nhỏ hoặc là quá cao so với tổng GDP quốc gia đều phản ánh sự không tương xứng giữa NSNN với sự phát triển của quốc gia. Chẳng hạn như khi tỷ lệ đó quá nhỏ chứng tỏ dân giầu nhưng nước không mạnh, nhà nước chưa biết huy động sức dân (khi dân giầu) để làm cho nước mạnh thêm.