CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG 1.1 Khái quát chung về đầu tư xây dựng và công tác QLNN trong xây dựng 1.1 Khái niệm đầu tư và đầu tư xây dựng cơ bản 1.1 Khái niệm đầu tư Theo Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu: “ Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan ”.2 Đầu tư xây dựng cơ bản " Đầu tư xây dựng cơ bản được hiểu là việc bỏ vốn để XD mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình XD nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định". ĐTXDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, nằm trong giai đoạn thực hiện đầu tư. Đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB (Từ lập quy hoạch XD, lập dự án ĐTXD công trình, khảo sát XD, thiết kế XD, thi công XD công trình, giám sát thi công XD công trình, quản lý dự án ĐTXD công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động XD và các hoạt động khác có liên quan đến XD công trình) nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền KT quốc dân. ĐTXDCB được thông qua nhiều hình thức thực hiện dự án ĐTXD và được thực hiện bởi một CĐT nhất định.
Dự án ĐTXD công trình được hiểu là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để XD mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình XD nhằm 4 mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định. [2] ĐTXDCB được các chủ thể đầu tư tiến hành thực hiện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống: Hạ tầng giao thông; hạ tầng năng lượng; hạ tầng thủy lợi; hạ tầng đô thị; hạ tầng các khu công nghiệp, khu KT; hạ tầng giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, thể thao, du lịch .; các công trình kết cấu hạ tầng để XD nông thôn mới.3 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản, ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản Việc xác định nguồn vốn đầu tư là vốn Nhà nước, vốn Nhà nước ngoài ngân sách hay vốn khác được quy định cụ thể tại Luật Đấu thầu năm 2013, Luật NSNN năm 2015 và Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án ĐTXD, cụ thể: Thứ nhất, vốn nhà nước: tại Điều 4, Khoản 44 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 [3], vốn nhà nước được quy định như sau: “Vốn nhà nước bao gồm vốn tài khóa của nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn của quỹ phát triển các hoạt động phi thương mại; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng được chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo lãnh bằng tài sản của nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất ”. Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 [4]: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được lập dự toán và thực hiện trong một thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện chức năng, bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Vốn xây dựng công trình từ ngân sách nhà nước là bộ phận vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước được hình thành từ nguồn huy động của nhà nước để đầu tư xây dựng nhằm xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng vật chất - kỹ thuật và kinh tế - xã hội cho bối cảnh kinh tế quốc dân.
Ngân sách nhà nước nói chung, vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng nói riêng là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước quyết định và quản lý, là nguồn lực quan trọng của nền kinh tế nhà nước, là công cụ điều tiết vĩ mô để 5 thực hiện chức năng, vai trò của nhà nước trong quá trình vận động phát triển kinh tế - xã hội và giữ gìn an ninh quốc gia. Thứ hai, là vốn nhà nước ngoài ngân sách: Tại khoản 14 Điều 2 Nghị định số 59/2015 / NĐCP ngày 18/6/2015 [5] nêu trên, vốn của nhà nước ngoài ngân sách được quy định: “Vốn tự có. Vốn Ngân sách Nhà nước là vốn của Nhà nước theo quy định của pháp luật, không bao gồm vốn của Ngân sách Nhà nước. Vốn nhà nước ngoài ngân sách là nguồn vốn không có trong dự toán ngân sách nhà nước do Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định được quy định chi tiết trong pháp luật về đấu thầu, bao gồm: công trái quốc gia, công trái Chính phủ, công trái địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ (ODA); vốn của quỹ phát triển các hoạt động phi thương mại; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng được chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo lãnh bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất.
Thứ ba, vốn còn lại là vốn đầu tư của tư nhân và sự đóng góp tự nguyện của nhân dân vì lợi ích cộng đồng, bao gồm cả đóng góp công sức, của cải vật chất để xây dựng các công trình xã hội. Ngoài ra, là nguồn vốn đầu tư nước ngoài, bao gồm: Đầu tư gián tiếp nước ngoài vào Việt Nam là nguồn vốn do nước ngoài đưa vào thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của Việt Nam nhưng không được khu vực công trực tiếp tham gia quản lý. Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tại Việt Nam là nguồn vốn nước ngoài đầu tư trực tiếp vào Việt Nam dưới hình thức tự đầu tư 100% hoặc liên doanh. Ngoài ra còn có các khoản tài trợ từ các tổ chức phi chính phủ (NGO).4 Các hình thức đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước (đầu tư công) là hoạt động đầu tư của nhà nước, được thực hiện theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/06/2014 [6]: Các dự án ĐTXDCB được hoạch định trong kế hoạch nhà nước và được cấp phát bằng nguồn vốn ngân sách của nhà nước, đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, nguồn vốn của doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ NSNN.
Theo phân cấp quản lý quản lý ĐTXD phân thành: Dự án quan trọng Quốc gia, Dự án nhóm A, B, C tuỳ theo tính chất và quy mô của dự án. 6 ĐTXD các công trình kết cấu hạ tầng bằng nguồn vốn ngoài NSNN theo hình thức đối tác công tư (Hợp đồng PPP) theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày 14/02/2015 [7]. Theo đó, các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án ký kết hợp đồng hợp tác công tư với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện, quản lý, vận hành dự án ĐTXD mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công. Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư được quy định tại Việt Nam: Hợp đồng BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; Khi công trình hoàn thành, chủ đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền, được quyền khai thác công trình trong thời hạn nhất định.
Hợp đồng BT (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; chủ đầu tư chuyển giao công trình này cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác. Hợp đồng BOO (Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; Sau khi công trình hoàn thành, chủ đầu tư sở hữu và có quyền kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định. Hợp đồng BTL (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Dịch vụ) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; công trình sau khi hoàn thành, chủ đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được phép cung cấp dịch vụ trên cơ sở khai thác, vận hành công trình trong một thời gian nhất định; cơ quan chính phủ có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư. Hợp đồng BLT (Hợp đồng xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, chủ đầu tư có quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở khai thác, kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư; Khi kết 7 thúc thời hạn sử dụng, chủ đầu tư chuyển giao công trình cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng O&M (Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ dự án trong một thời gian nhất định.5 Các giai đoạn của đầu tư xây dựng cơ bản Trên cơ sở quy hoạch đã phê duyệt, theo điều 6, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, ngày 18/06/2015 [5] thì trình tự ĐTXD gồm ba giai đoạn như sau: a) Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo KT - kỹ thuật ĐTXD để xem xét, quyết định ĐTXD và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án.