Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hiệu quả kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua hệ thống Kho bạc Nhà nước Chương 2: Thực trạng hiệu quả kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên -3- Chưong 1 MỘT SÓ VÁN ĐỂ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ KIỂM SOÁT CHI ĐẢU TU XÂY DỰNG co BẢN QUA HỆ THÓNG KHO BẠC NHÀ NUỚC 1 .1 KIỂM SOÁT CHI ĐÁU TU XÂY DỤNG c o BẢN QUA HỆ THÓNG KHO BẠC NHÀ NUÓC 1.1 Kiểm soát chi đầu tư xây dựng CO' bản 1.1 Đ ầu tư xâ y dựng cơ bản a. K hải niệm Thuật ngữ đầu tư được sử dụng rất nhiều trong cuộc sống hàng ngày cũng như trong kinh tế để phản ánh hoạt động của con người nhằm vào một mục đích nhất định phục vụ cuộc sống như: đầu tư sức lực, trí tuệ, đầu tư vốn vào công trình dự án kinh tế - xã hội. Có nhiều cách để định nghĩa thuật ngữ “đầu tư ”, ta có thể hiểu một cách tổng quát: Đầu tư là việc bỏ trước một khoản tiền hoặc hiện vật vào kho tài sản vật chất, phi vật chất (bao gồm nhân lực, vật lực, trí lực) trong thời gian xác định nhằm sản sinh ra hoặc tăng thêm năng lực mới làm tăng thêm thu nhập của quốc gia hay thay thế các tài sản cũ đã hao mòn. Đầu tư xây dựng cơ bản chỉ là một loại hình đầu tư nói chung, trong đó mục đích bỏ vốn chỉ được xác định và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm xây dựng cơ bản đó là cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế - xã hội như các nhà máy, hệ thống giao thông, công trình thủy lợi, trường học, bệnh viện.
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gôm hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản trực tiếp). -4 - Chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn đế đầu tư xây dựng công trình bao gồm: - Đối với các dự án sử dụng vốn Ngân sách Nhà nước thì chủ đầu tư xây dựng công trình do người quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự án đầu tư xây dựng công trình phù hợp với quy định của Luật Ngân sách Nhà nước. - Các dự án sử dụng vốn tín dụng thì người vay von là chủ đầu tư. - Các dự án sử dụng vốn khác thì chủ đầu tư là chủ sở hũư vốn hoặc là người đại diện theo quy định của pháp luật.
- Các dự án sử dụng vốn hỗn họp thì chủ đầu tư do các thành phần góp vốn thỏa thuận cử ra hoặc là người có tỷ lệ góp vốn cao nhât. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản Đe làm tốt công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản ta cần hiểu rõ các đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản, mà đầu tư xây dựng cơ bản lại có những đặc điểm nổi bật được thông qua sản phẩm của nó đó là công trình xây dựng. “Công trình xây dựng ỉà sản phâm của công nghệ xây lắp gắn liền với đất (bao gồm cả khoảng không, mặt nước, mặt biên và thêm lục địa) được tạo thành băng vật liệu xảy dựng, thiết bị và lao động”(2). Công trình xây dựng cơ bản có những đặc điểm như sau: T h ứ n h ấ t, công trình xây dựng cơ bản được xây dựng và sử dụng tại cùng một địa điểm nhất định có nghĩa sản phẩm xây dựng là cố định, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện, địa chất, thủy văn, khí hậu, ví dụ xây dựng trường học cho một địa phương nào đó thì phải xây dựng ngay tại đấy chứ không thể xây dựng từ nơi khác rồi đem đến được.
Thứ hai, công trình xây dựng cơ bản có thời gian sử dụng lâu dài nhiều năm, thậm chí có những công trình vĩnh viễn Kim Tự Tháp Ai Cập, Vạn Lý Trường Thành ở Trung Quốc và những công trình kiến trúc nổi tiếng thế giới khác. Chất lượng của công trình xây dựng có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả hoạt động của các ngành khác. Thủ ba, công trình xây dựng mang tính đơn chiếc, riêng lẻ, mỗi công trình thường có thiết kế riêng phù hợp với yêu cầu đầu tư và điều kiện địa chât, khí -5- hậu từng vùng. Do đó, các công trình xây dựng có thể cùng công dụng, công suất sử dụng nhưng lại khác nhau về khối lượng và giá cả khi xây dựng trên những địa điểm khác nhau.
Vì vậy tính ổn định trong sản xuất rất khó đảm bảo, phụ thuộc nhiều vào khâu quản lý sản xuất của nhà thầu trong quá trình thi công. Thủ tư, công trình xây dựng thường có kích thước và quy mô lớn, thời gian kiến tạo và sử dụng lâu dài dẫn đến chu kỳ sản xuất của các nhà thầu trong xây dựng cơ bản thường kéo dài, vốn đầu tư vào dự án bị ứ đọng. Đòi hỏi các chủ đầu tư và các nhà thầu phải tìm biện pháp rút ngắn thời gian xây dựng và đảm bảo chất lượng công trình. Công trình xây dựng được sử dụng trong một thời gian dài, do đó trước khi bỏ vốn đầu tư phải dự tính trước các tình huống có thế xảy ra trong tương la i Mặt khác, do thời gian sử dụng dài nên việc đánh giá hiệu quả của dự án, công trình trong thời gian 1, 2 năm khó có thể chính xác.
Toàn bộ hoạt động của quá trình đầu tư và xây dựng của một dự án đầu tư từ khi bắt đầu đến khi kết thúc đưa vào khai thác sử dụng được chia thành ba giai đoạn kế tiếp nhau theo thời gian: - Chuẩn bị đầu tư: Lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Chủ đầu tư dựa vào quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn; chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia (nếu có) để xác định nhiệm vụ cần thiết phải đầu tư và quy mô dự án, quan trọng nhất là phải xác định được quy mô và tổng mức đầu tư của dự án. - Thực hiện đầuiư: Khi dự án có quyết định đầu tư thì việc thực hiện dự án là trách nhiệm của chủ đầu tư, chủ đầu tư có toàn quyền quyết định công việc đầu tư miễn là phái tôn trọng đầy đủ nội dung quyết định đầu tư đã ban hành. - Kết thúc xây dựng và đưa dự án vào khai thác sử dụng: Đó là giai đoạn cuối cùng của toàn thể quá trình đầu tư và xây dựng.
Hoạt động xây dựng chỉ kết thúc khi xây lắp hoàn chỉnh theo đúng thiết kế được duyệt, vận hành đúng theo yêu cầu kỹ thuật và nghiệm thu chất lượng, nhà thầu bàn giao công trình cho chủ đầu tư.2 Kiểm soát chi đầu tư xâ y dựng cơ bản Trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng, xuất phát từ cơ sở lý thuyết và đặc điểm ngành xây dựng, sản phẩm xây dựng đòi hỏi phải kiểm soát chặt chẽ các -6- khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản góp phần hạn chế thất thoát, lãng phí, tham nhũng trong hoạt động đầu tư. Kiểm soát có nghĩa là “xét xem cỏ gì sai quy tắc, điều lệ, kỷ luật không ”(ị4) ví dụ như kiểm soát hồ sơ thủ tục, cũng có nghĩa là “có, đặt hoặc giữ dưới sức mạnh và quyền hành của m ình’m ví dụ như Hoa Kỳ kiểm soát trái phép kênh Panama. Như vậy ta thấy kiểm soát phải bao gồm các yếu tố sau: - Phải có ít nhất một chủ thể kiểm soát tạo ra các tác động và ít nhất phải có một đối tượng bị kiểm soát tiếp nhận trực tiếp các tác động của chủ thể kiểm soát tạo ra và các khách thể khác chịu các tác động gián tiếp của chủ thể kiểm soát, tác động có thể chỉ là một lần cũng có thể là nhiều lần liên tục. - Phải có một mục tiêu và một quỹ đạo đặt ra cho cả đối tượng và chủ thể, mục tiêu này là căn cứ đề chủ thể tạo ra các tác động.
Thuật ngữ kiểm soát thường gợi lên một ý nghĩa khó dung nạp từ phía đối tượng chịu tác động của hành vi này. Đối với nhiều người, nhiêu cơ quan, kiêm soát thường được gắn với những thủ tục hành chính rắc rối, cùng với những thê thức kiểm soát các thu tục đó một cách cứng nhắc. Đối với người khác kiếm soát đồng nghĩa với cưỡng bức, ràng buộc, mất tự do. Kiêm soát còn có thê hiêu như một thao tác hướng dẫn, như kiểm soát đường bay của tên lửa đưa vệ tinh từ trái đất lên quỹ đạo.
Nếu một cá nhân tự quyết định thì việc chi tiêu sẽ được quyết định theo sở thích của cá nhân đó, ví dụ như: có thể mua xe hơi thay vì xây nhà, có thể thay đổi số lượng, chủng loại, chất lượng thiết bị, nguyên vật liệu. Do đó phải có sự kiểm soát để loại bỏ sở thích, lợi ích của thiểu số tôn trọng lợi ích đa sổ, tuân theo những quy định hiện hành của pháp luật. Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản là việc kiểm soát nguồn vốn đầu tư và sử dụng vốn đầu tư, soát xét đối chiếu xác nhận khối lượng công tác đã thực hiện của cơ quan kiểm soát chi cho người thi hành nghĩa vụ (nhà thầu) theo các điều khoản đã ký kết giao ước theo đề nghị của cơ quan thay mặt Nhà nước thực hiện (chủ đầu tư) vì theo quy tắc tài chính hiện hành chủ đầu tư có nghĩa vụ trả tiền sau khi nghĩa vụ của người ký kết giao ước đã thi hành xong. -7- Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản nhằm mục đích đảm bảo chắc chắn công quỹ được sử dụng phù họp với những luật lệ tài chính hiện hành đế phòng ngừa và ngăn chặn sai phạm, thiếu sót xảy ra như: lợi dụng kẽ hở, biến thủ, lãng phí, gian lận, nhầm lẫn hay bất hợp pháp và hơn thế nữa kiểm soát còn nhằm xem xét vốn đầu tư xây dựng cơ bản có được sử dụng một cách khôn ngoan, có hiệu quả và tiết kiệm không.