Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP CƠ SỞ 1. Chính quyền cấp xã và vị trí, vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã 1. Khái niệm và đặc điểm của chính quyền cấp xã a. Khái niệm chung về chính quyền cấp xã Trong hệ thống hành chính nước ta, chính quyền xã, phường và thị trấn (gọi chung là cấp xã) là chính quyền cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền 4 cấp hoàn chỉnh: Trung ương, tỉnh/thành phố thuộc trung ương, quận/huyện/thị xã/thành phố thuộc tỉnh, xã/phường/thị trấn.
Theo số liệu của tổng cục thống kê tính đến 31 tháng 12 năm 2015, nước ta có 11162 đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn, trong đó có 8978 xã, 603 thị trấn, 1. Dưới xã, phường, thị trấn có các cộng đồng dân cư tự quản; dưới xã có thôn, làng, ấp, bản, buôn. Dưới phường, thị trấn có tổ dân phố, ở một số thành phố, thị xã giữa phường và tổ dân phố có cụm dân cư, giữa xã và thôn có khu hành chính. Số lượng xã, phường, thị trấn trong những năm qua không ổn định.
Cùng với quá trình chia tách các tỉnh, huyện, việc thành lập mới các xã, phường, thị trấn diễn ra ở hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Chỉ trong vòng 13 năm từ 2002 đến 2015 đã tăng 585 đơn vị trong đó có 79 xã, 539 phường và 17 thị trấn. Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp thực hiện nhiệm vụ cụ thể quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực chính trị, an ninh, quốc phòng, kinh tế, văn hóa, xã hội ở cơ sở, đảm bảo các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống, nâng cao mọi mặt đời sống của nhân dân. Sự trong sạch vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả của chính quyền cấp xã đóng vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công phục vụ nhân dân.[17] LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Trong quá trình xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước, Đảng và nhân dân ta luôn dành sự quan tâm đối với chính quyền cấp xã.
Cùng với việc hoàn thiện thể chế, chính sách đãi ngộ và đầu tư cơ sở vật chất, Đảng và Nhà nước luôn chăm lo xây dựng, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao phẩm chất đạo đức, trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã. Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, là cầu nối trực tiếp giữa hệ thống chính quyền cấp trên với nhân dân, hàng ngày tiếp xúc, nắm bắt và phản ánh tâm tư nguyện vọng của nhân dân. Cấp xã có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư. Chính quyền được hiểu là bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước và hoạt động của nó mang tính chất quyền lực của Nhà nước, bằng phương thức tác động của Nhà nước.
Cấp xã là đơn vị cấp dưới cùng, vì thế Chính quyền cấp xã chỉ bao gồm HĐND và UBND. Qua đó có thể hiểu, chính quyền cấp xã là một cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền 4 cấp của Việt Nam, là nơi trực tiếp thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, các mục tiêu kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng ở cơ sở, thực hiện việc quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn. Từ những phân tích trên đây và theo Luật tổ chức chính quyền địa phương của Quốc Hội ban hành ngày 19/0/2015 ta có thể nêu khái quát khái niệm chính quyền cấp xã như sau: Chính quyền cấp xã bao gồm HĐND và UBND là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền 4 cấp ở Việt Nam, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, có chức năng thay mặt nhân dân địa phương, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân địa phương, quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của nhân dân địa phương, theo Hiến pháp, pháp luật và các mệnh lệnh, quyết định của cấp trên. [16] LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Đặc điểm của chính quyền cấp xã Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương thì Chính quyền cấp xã có những đặc điểm sau:[16] Một là: Chính quyền cấp xã có HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBND do HĐND bầu ra là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Vì thế, chính quyền cấp xã là cấp trực tiếp thực hiện nhiệm vụ cụ thể về quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ở cơ sở, là cầu nối trực tiếp giữa nhà nước và nhân dân, xử lý trực tiếp, kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân. Hai là: Chính quyền cấp xã khác với chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện: Tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã chỉ bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước là HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân ở địa phương và UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, không có các cơ quan tư pháp: Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân. Ba là: Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tiếp xúc với nhân dân.
Cán bộ chính quyền cấp xã là người hàng ngày trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến mọi quyền lợi và nghĩa vụ của nhân dân đảm bảo theo đúng đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, các văn bản pháp luật của cấp trên. UBND còn có trách nhiệm rất nặng nề phải quản lý mọi mặt đời sống của nhân dân địa phương cho nên trong hoạt động mang nhiều tính chất hành chính địa phương. Bốn là: Trong hoạt động của chính quyền cấp xã, giữa HĐND và UBND khó tách biệt nhau về các lĩnh vực thẩm quyền và UBND có ưu thế vượt trội: Chính quyền cấp xã được coi là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng ở địa bàn cơ sở. Nội dung các nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND nhìn chung LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 là giống nhau, chỉ khác ở chỗ: HĐND quyết định biện pháp, còn UBND tổ chức thực hiện.
Trong khi đó, tổ chức bộ máy của HĐND không đủ sức hoạt động độc lập mà chủ yếu dựa vào bộ máy của UBND để soạn thảo các nghị quyết. Theo Điều 5, Luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi): "Hội đồng nhân dân cấp xã có Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân". Đối với cấp tỉnh và cấp huyện: "Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân". Với cơ cấu tổ chức như trên, các ban của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có khả năng soạn thảo các nghị quyết, thức hiện chức năng quyết định các biện pháp, chủ trương về các vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện.
Trong khi đó, ở cấp xã, do không có bộ máy giúp việc, đại biểu HĐND lại kiêm nhiệm, việc chuẩn bị các kỳ họp hoàn toàn dựa vào bộ máy của UBND và mỗi năm chỉ họp từ 3 - 4 lần. Trong điều kiện đó, hoạt động của UBND sẽ có ưu thế vượt trội hơn, dễ lấn át HĐND, dễ lâm vào tình trạng "vừa đá bóng, vừa thổi còi". Năm là: Các đơn vị hành chính cấp xã, được hình thành trên nền tảng những địa điểm quần cư, nó liên kết dân cư trong một khối liên hoàn thống nhất. Mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần phải được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hòa các lợi ích: Nhà nước, dân cư và giữa dân cư với nhau.
Chính quyền ở đây không chỉ là cơ quan cai trị - quản lý mà còn là cơ quan thể hiện lợi ích chung của dân cư. Trong khi tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương có việc phân chia, hoặc phân công phân nhiệm một cách rạch ròi giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cấp tỉnh, cấp huyện cũng có cơ quan tư pháp - Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân. Riêng cấp xã, trong cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền chỉ có HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thậm chí UBND cấp xã, phường, thị trấn trong nhiều trường hợp còn phải kiêm nhiệm luôn cả chức năng tư pháp (xét xử, hòa giải).
Khái niệm vai trò của đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Khái niệm cán bộ công chức Cán bộ công chức là nhóm nhân lực đặc biệt trong nguồn nhân lực nói chung bởi đây là nhóm nhân lực quản lý nhà nước. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì cán bộ và công chức có những tiêu chí chung là: công dân Việt Nam; trong biên chế; hưởng lương từ Ngân sách nhà nước (riêng trường hợp công chức làm việc trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì tiền lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật); giữ một công vụ, nhiệm vụ thường xuyên; làm việc trong công sở; được phân định theo cấp hành chính (cán bộ ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ cấp xã; công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ, công chức cấp xã). Bên cạnh đó, giữa cán bộ và công chức được phân định rõ theo tiêu chí riêng, gắn với cơ chế hình thành.
Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.