CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách nhà nước a) Khái niệm: Ngân sách nhà nước là một phạm trù lịch sử nó tồn tại và phát triển cùng với sự tồn tại và phát triển của Nhà nước. Trước hết Ngân sách Nhà nước được hiểu là một hệ thống các mối quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng nguồn tài chính để đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý, điều hành nền kinh tế, xã hội. Điều I Luật Ngân sách Nhà nước đã khẳng định: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và đượ c thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” b) Vai trò của NSNN: Vai trò tất yếu của NSNN ở mọi thời đại và trong mọi mô hình kinh tế là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội đó là vai trò quan trọng của NSNN trong cơ chế thị trường, vai trò này có thể khái quát trên các khía cạnh sau: - Vai trò điều tiết trong lĩnh vực kinh tế: Nhà nước định hướng việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền, điều đó được thực hiện thông qua các chính sách thuế và chính sách chi tiêu của ngân sách chính phủ nhằm kích thích sự tăng trưởng kinh tế.
- Vai trò điều tiết trong lĩnh vực xã hội: Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy Nhà nước có ý nghĩa quyết định. Việc thực hiện các nhiệm vụ này cơ bản thuộc về Nhà nước và không vì mục tiêu lợi nhuận. -3- - Vai trò điều chỉnh trong lĩnh vực thị trườ ng: Chính phủ tác động vào cung cầu hàng hoá trên thị trường thông qua chính sách thuế và chính sách chi tiêu của NSNN nhằm ổn định giá cả, chống lạm phát. c) Tổ chức hệ thống ngân sách và phân cấp NSNN.
- Tổ chức hệ thống NSNN: Hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính theo Hiến pháp quy định, ở Việt Nam theo Hiến pháp quy định có 4 cấp hành chính là: Trung ương, tỉnh (và thành phố trực thuộc trung ương), huyện (và cấp tương đương), xã (và cấp tương đương), tức là có chính quyền Trung ương và các chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã). Qua nhiều lần cải tiến và sửa đổi, hiện nay hệ thống NSNN theo điều 4 Luật Ngân sách nhà nước quy định: “Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương”. - Phân cấp NSNN: Phân cấp NSNN là giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương có liên quan tới hoạt động của NSNN. Nội dung phân cấp NSNN bao gồm giải quyết các quan hệ sau: + Quan hệ về chế độ, chính sách; + Quan hệ trong việc phân chia nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng như cân đối ngân sách của các cấp chính quyền Nhà nước, đây là nội dung quan trọng nhất của phân cấp ngân sách.
Chế độ phân cấp NSNN được quy định tại các điều khoản trong chương III của Luật NSNN, mỗ i cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng trọn vẹn 100% và các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ % nhất định. Về chi NSNN, mỗi cấp ngân sách đều có các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển tuỳ thuộc vào phạm vi thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền nhà nước theo luật định; + Quan hệ về quản lý trong chu trình vận động của NSNN, từ khâu lập ngân sách đến chấp hành và quyết toán ngân sách. Chi Ngân sách nhà nước. a) Khái niệm: Chi Ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước, thực chất chi NSNN là việc cung cấp các phương tiện Tài chính cho các nhiệm vụ của Nhà nước.
b) Đặc điểm của chi NSNN: - Chi NSNN gắn chặt với nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà chính phủ đảm nhiệm. Chi NSNN là việc phân phối vốn không phải để hình thành các quỹ tiền tệ khác mà trực tiếp cho các đối tượng sử dụng khác nhau theo mục tiêu nhiệm vụ đã định sẵn của Chính phủ. Mức độ, phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào tính chất nhiệm vụ của Chính phủ trong mỗi thời kỳ. - Phần lớn các khoản chi NSNN đều là khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp.
- Đối tượng của chi Ngân sách Nhà nước đa dạng, phong phú, phạm vi thực hiện rộng lớn. Tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội, chính trị, ngoại giao. c) Phân loại chi NSNN. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, chi bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Theo tính chất các khoản chi có thể phân loại chi NSNN thành hai mảng chi chủ yếu, đó là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Chi thường xuyên: + Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội,văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường và các sự nghiệp khác; + Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; + Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội; + Hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, hệ thống Toà án, Viện kiểm sát; -5- + Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt nam; + Ho ạt động của U ỷ ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Cựu chiến binh, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; + Hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; + Thực hiện chế độ đối với người về hưu, mất sức theo quy định của Bộ Luật Lao động. Thực hiện các chính sách đối với thương binh, bệnh binh, liệt sỹ, thân nhân liệt sỹ, gia đình có công với cách mạng và các đối tượng chính sách xã hội khác; + Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; + Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. - Chi đầu tư phát triển kinh tế xã hội: + Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; + Đầu tư hỗ trợ các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật; + Phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia; + Chi hỗ trợ các tổ chức tài chính; + Chi bổ sung dự trữ nhà nước; + Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
d) Sự cần thiết của chi NSNN đối với sự phát triển kinh tế nước ta hiện nay. Chi ngân sách nhà nước là một lĩnh vực hết sức quan trọng, nó có tác động lớn đến tình hình kinh tế xã hộ i nói chung cũng như nền Tài chính nói riêng. Chi ngân sách đúng đắn sẽ tạo nên sức m ạnh nguồn lực Tài chính Nhà nước phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, ngoài ra nó còn là công cụ hữu hiệu để thực hiện chính sách tài khoá phù hợp trong từng thời kỳ, từ đó tạo sự ổn định và phát triển vững chắc của nền kinh tế. Ngược lại, việc hoạch định chính sách cũng như việc thực hiện chi ngân sách nhà nước không hiệu quả sẽ gây tác động xấu như bất ổn về Tài chính - Tiền tệ dẫn đến khủng hoảng và kìm hãm -6- kinh tế phát triển.
Vai trò to lớn của chi ngân sách nhà nước nó được thể hiện trên các lĩnh vực cụ thể sau: - Trên lĩnh vực kinh tế: Để thiết lập một nền kinh tế có cơ cấu hợp lý theo hướng công nghiệp hoá - hiện đại hoá giữa các ngành, các vùng, các miền và giữa các địa phương thì công cụ Ngân sách mà đặc biệt là thông qua chi Ngân sách Nhà nước là rất quan trọng vì nó tạo nguồn lực về vốn làm cơ sở cho việc thực hiện đường lối phát triển kinh tế của đất nước, từ đó khắc phục tình trạng phát triển mất cân đối, chống cạnh tranh không lành mạnh, chống độc quyền làm cho nền kinh tế phát triển phong phú, đa dạng. Hơn nữa, đất nước ta đang thực hiện chủ trương phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa thì chi ngân sách nhà nước là công cụ để Nhà nước thực hiện hỗ trợ, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế phát triển để có nhiều hàng hoá phục vụ cho tiêu dùng và đặc biệt là phục vụ cho xuất khẩu, tăng tích luỹ vốn cho sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước. - Trên lĩnh vực xã hội: Cùng với việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế thì chi ngân sách nhà nước cũng góp phần tích cực thực hiện các chính sách xã hội. Đầu tư ngân sách đúng hướng sẽ thúc đẩy sự phát triển các hoạt động văn hoá, giáo dục, y tế.đảm bảo công bằng xã hội.
Nếu sử dụng công cụ chi ngân sách không hợp lý sẽ có tác động xấu làm cho các vấn đề xã hội thêm phức tạp. Do vậy, đòi hỏi quá trình chi ngân sách nhà nước phải được nghiêm túc đầy đủ kỹ lưỡng, phải có sự thống nhất giữa chính sách và biện pháp thực hiện. ở góc độ tài chính cơ cấu, quy mô chi ngân sách nhà nước hợp lý có vai trò quan trọng đối với việc bình ổn giá cả, chống lạm phát, ổn định tiền tệ. Ngược lại cơ cấu, quy mô chi ngân sách nhà nước không hợp lý sẽ gây lãng phí vốn ngân sách nhà nước, kìm hãm sự phát triển kinh tế, làm m ất lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.
Những biểu hiện tiêu cực trong quản lý và sử dụng vốn ngân sách nhà nước còn làm nảy sinh và gia tăng bội chi ngân sách nhà nước, gây tác động xấu đến tới giá cả và tiền tệ.