Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay" do nghiên cứu sinh Tạ Quang Ngọc thực hiện tại Trường Đại học Luật Hà Nội (chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, mã số 62 38 01 01), dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Nguyễn Văn Động, bảo vệ năm 2013.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, trong bộ máy chính quyền địa phương tại Việt Nam, Ủy ban nhân dân (UBND) là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, một bộ phận trong hệ thống hành chính thống nhất do Chính phủ lãnh đạo. Cơ quan chuyên môn (CQCM) giữ vai trò tham mưu, giúp việc cho UBND quản lý thống nhất các ngành và lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở. Kể từ Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 và qua các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các quy định pháp luật điều chỉnh CQCM liên tục được sửa đổi, bổ sung. Giai đoạn thực hiện Nghị định số 171/2005/NĐ-CP, Nghị định số 172/2005/NĐ-CP (sau đó được thay thế bởi Nghị định số 13/2008/NĐ-CP và Nghị định số 14/2008/NĐ-CP), tổ chức CQCM cấp tỉnh và huyện đã có những bước củng cố. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật vẫn bộc lộ bất cập: tên gọi, cơ cấu tổ chức và vị trí pháp lý chưa thống nhất; chức năng chưa phân định rõ ràng; bộ máy còn cồng kềnh. Trước thời điểm nghiên cứu, khoa học pháp lý Việt Nam chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, sâu sắc và có hệ thống về cơ sở lý luận cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND.

Mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất hệ thống quan điểm khoa học và các giải pháp khả thi nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND trong điều kiện cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) và hội nhập kinh tế quốc tế.

Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án được xác định cụ thể theo ba nội dung:

  1. Phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để xây dựng các khái niệm phù hợp về CQCM thuộc UBND, tổ chức và hoạt động, cũng như quan niệm về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND ở nước ta hiện nay.
  2. Nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới (năm 1986) đến nay; chỉ ra các ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại trong thực tiễn.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND ở Việt Nam trong thời gian tới.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.
  • Phạm vi nghiên cứu: Tập trung vào vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện trên phạm vi cả nước từ năm 1986 đến thời điểm thực hiện luận án (năm 2013).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã phân tích, hệ thống hóa nguồn tư liệu nghiên cứu trong và ngoài nước thành các nhóm công trình chủ yếu:

Các công trình nghiên cứu trong nước về chính quyền địa phương và bộ máy hành chính:

  • Nhóm luận án, luận văn: Luận án tiến sĩ của Trương Đắc Linh (2002) về việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; luận văn thạc sĩ của Vũ Hữu Kháng (2001) về đổi mới UBND thành phố Hải Phòng; luận án tiến sĩ của Đỗ Xuân Đông (1996) về tổ chức bộ máy hành chính đô thị; luận văn thạc sĩ của Bùi Thị Nguyệt (2002) về UBND tỉnh Nam Định; luận án tiến sĩ của Trần Nho Thìn (1996) về tổ chức và hoạt động của UBND xã; luận án tiến sĩ của Vũ Đức Đán (1996) về chính quyền cấp thành phố trực thuộc trung ương; luận án tiến sĩ của Phạm Văn Đạt (2012) về đổi mới chính quyền đô thị; luận văn thạc sĩ của Đỗ Thị Thanh Vân (2012) về tổ chức cơ quan hành chính khi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) tại Nam Định.
  • Nhóm sách chuyên khảo: Cải cách nền hành chính Việt Nam, Thực trạng và giải pháp (NXB Chính trị Quốc gia, 2009 - công trình hợp tác nghiên cứu giữa UNDP, Ban Dân chủ và Pháp luật thuộc Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và CECODES); Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay của PGS. Bùi Xuân Đức (NXB Tư pháp, 2004); Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế của TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân Hà (NXB Chính trị Quốc gia, 2006); Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và triển vọng và Phân cấp quản lý nhà nước do GS. Phạm Hồng Thái, GS. Nguyễn Đăng Dung và TS. Nguyễn Ngọc Chí đồng chủ biên (NXB Công an nhân dân, 2011); Một số vấn đề cơ bản của Luật hành chính Việt Nam của TS. Vũ Văn Nhiêm và ThS. Cao Vũ Minh (NXB Lao động, 2011); Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Hà Nội (NXB Công an nhân dân, 2013).
  • Nhóm bài báo và kỷ yếu hội thảo chuyên ngành: Bài viết của PGS.TS. Vũ Thư trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 6/2004); bài viết của PGS. Thái Vĩnh Thắng trên Tạp chí Luật học (số 5/2005); bài viết của Vũ Kiều Oanh (số 6/2008); bài viết của TS. Hoàng Phước Hiệp (số 9/2007); bài viết của TS. Nguyễn Minh Đoan (số 10/2009); bài viết của PGS. Bùi Xuân Đức (số 1/2007); bài viết của TS. Hà Quang Ngọc (số 1/2007); bài viết của ThS. Huỳnh Thu Thảo (số 4/2011); kỷ yếu hội thảo do Bộ Nội vụ tổ chức tại Điện Biên Phủ (2004), hội thảo tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (2008), và hội thảo của Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2011).

Các công trình nghiên cứu nước ngoài:

  • Nghiên cứu luật hành chính Pháp: Cuốn Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard và Gilles Dumont (bản dịch NXB Tư pháp, 2007); cuốn Luật hành chính, Văn bản hành chính; Tổ chức hành chính; Cảnh sát, Cơ quan, Trách nhiệm tài phán hành chính của Gustave Peiser (NXB Dalloz / NXB Chính trị Quốc gia, 1994).
  • Luận án tiến sĩ của Pathana Souk Aloun (2007) về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào.
  • Công trình Local Government and Urban Affairs in International Perspective do Joachim Jens Hesse chủ biên (NXB Nomos Verlagsgesellschaft, 1991) khảo sát chính quyền địa phương tại 20 quốc gia công nghiệp phát triển.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án giải quyết: Hầu hết các công trình đã công bố tiếp cận CQCM từ góc độ gián tiếp, xem CQCM như một bộ phận cấu thành của UBND hoặc chỉ dừng lại ở việc mô tả quy định pháp luật thực định tại từng thời điểm. Luận án của tác giả Tạ Quang Ngọc là công trình nghiên cứu độc lập, chuyên sâu, tiếp cận một cách trực tiếp, toàn diện và có hệ thống về tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích:

  • Luận án dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, vận dụng nguyên lý của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử về mối quan hệ giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng, mối liên hệ giữa tổ chức bộ máy nhà nước với các điều kiện kinh tế - xã hội.
  • Khung lý luận kết hợp tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật cùng các quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách nền hành chính (Nghị quyết Đại hội VI, Hội nghị Trung ương giữa nhiệm kỳ khóa VII, Nghị quyết Trung ương 3 khóa VIII, Nghị quyết Trung ương khóa IX, X - đặc biệt là Nghị quyết số 17-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X, và Nghị quyết Đại hội XI).

Khái niệm và nguyên tắc pháp lý cốt lõi:

  • Khái niệm CQCM thuộc UBND: Là cơ quan có nhiệm vụ thực hiện quản lý về chuyên môn đối với một ngành, một lĩnh vực hoặc một số ngành, lĩnh vực cụ thể trong đời sống xã hội ở địa phương; được tổ chức ở cấp tỉnh và cấp huyện để tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi địa giới hành chính được thống nhất từ trung ương đến cơ sở.
  • Phân định phân cấp và tản quyền: CQCM thuộc UBND là biểu hiện của nguyên tắc phân cấp hành chính; trong khi các cơ quan ngành dọc của trung ương đặt tại địa phương (quân đội, công an, ngân hàng, thuế, hải quan, kho bạc) là biểu hiện của hình thức tản quyền.
  • Nguyên tắc tổ chức và vận hành: Kết hợp giữa chế độ thủ trưởng và nguyên tắc tập trung dân chủ; quản lý theo ngành, chức năng kết hợp chặt chẽ với quản lý theo lãnh thổ; thực hiện nguyên tắc quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.
  • Quan hệ song trùng trực thuộc: Phụ thuộc theo chiều ngang vào UBND cùng cấp (về tổ chức, biên chế, ngân sách, nhân sự - giữ vai trò cơ bản và trội hơn) và phụ thuộc theo chiều dọc vào CQCM cấp trên / Bộ ngành trung ương (về hướng dẫn, chỉ đạo và kiểm tra chuyên môn nghiệp vụ).

Phương pháp nghiên cứu: Luận án sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội và khoa học pháp lý định tính:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng để phân tích các quy định pháp luật, văn kiện chính trị, ý kiến học thuật và tổng hợp thành các luận điểm lý luận.
  • Phương pháp lịch sử: Phân tích quá trình hình thành, biến đổi của CQCM qua các giai đoạn phát triển lập hiến và lập pháp từ năm 1945 đến năm 2013.
  • Phương pháp so sánh pháp luật: Đối chiếu thể chế chính quyền địa phương và cơ quan chuyên môn của Việt Nam với các mô hình tại Pháp, CHLB Đức, Trung Quốc, Lào và một số nước khác.
  • Phương pháp giải thích pháp luật: Làm rõ nội hàm các quy phạm trong Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND, các Nghị định và Thông tư hướng dẫn.

Nguồn tư liệu và dữ liệu nghiên cứu:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Sắc lệnh số 63/SL, Sắc lệnh số 77/SL năm 1945; các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); các Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UBND các năm 1983, 1989, 1994, 2003; Nghị định số 171/2005/NĐ-CP, Nghị định số 172/2005/NĐ-CP, Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, Nghị định số 14/2008/NĐ-CP; Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Luật Viên chức năm 2010; Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo năm 2011.
  • Văn kiện Đại hội Đảng, Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng và Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010.
  • Các báo cáo khảo sát thực tiễn, số liệu biên chế, cơ cấu tổ chức CQCM tại các địa phương (như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Nam Định, Điện Biên...).

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 1 điểm luận toàn diện các công trình khoa học trong và ngoài nước liên quan đến chính quyền địa phương và CQCM. Tác giả phân loại nguồn tài liệu nghiên cứu thành ba nhóm nội dung cơ bản:

  • Các nghiên cứu về khái niệm "cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân": Tác giả chỉ ra sự thiếu vắng một định nghĩa độc lập, thống nhất; nhiều quan điểm đồng nhất CQCM với cơ quan hành chính thông thường hoặc chỉ coi là bộ phận giúp việc đơn thuần.
  • Các nghiên cứu về vị trí, chức năng: Phân tích tính chất tham mưu, giúp việc, mối quan hệ hai chiều trực thuộc, chỉ rõ CQCM là cơ quan "thuộc" UBND chứ không phải cơ quan "của" UBND, thủ trưởng CQCM không đương nhiên là ủy viên UBND nếu không do HĐND bầu.
  • Các nghiên cứu về cơ cấu tổ chức và phương thức đổi mới: Tổng kết kinh nghiệm thu gọn đầu mối, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, đánh giá mô hình thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường và kinh nghiệm tổ chức hành chính địa phương ở một số quốc gia.

Chương 2: Cơ sở lí luận của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

Chương 2 xây dựng hệ thống khái niệm, phân tích bản chất pháp lý và kinh nghiệm quốc tế:

  • Khái niệm và đặc điểm: CQCM thuộc UBND là loại cơ quan có thẩm quyền chuyên môn thuộc CQHCNN ở địa phương, không phải cơ quan hiến định (thành lập theo văn bản dưới luật), phạm vi thẩm quyền lãnh thổ giới hạn trong cấp tỉnh hoặc huyện; phân biệt rõ với cơ quan ngành dọc tản quyền.
  • Vị trí, tính chất và chức năng: CQCM có vị trí trực thuộc UBND cùng cấp, chịu sự quản lý toàn diện theo chiều ngang và chỉ đạo chuyên môn theo chiều dọc. Chức năng chính gồm: tham mưu, tư vấn chính sách/văn bản quy phạm pháp luật cho UBND; theo dõi, kiểm tra chuyên môn; thực hiện một số nhiệm vụ theo sự ủy quyền hợp pháp (loại trừ các việc pháp luật cấm ủy quyền như thụ lý giải quyết khiếu nại, tố cáo).
  • Cách thức tổ chức và thành lập: Tổ chức theo địa giới hành chính 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), trong đó CQCM chỉ thành lập ở cấp tỉnh (sở, ban, ngành) và cấp huyện (phòng, ban); cấp xã không tổ chức CQCM. Quy trình thành lập do UBND cấp tỉnh xây dựng đề án, Bộ Nội vụ thẩm định và HĐND cùng cấp quyết định trên cơ sở khung pháp lý của Chính phủ.
  • Mục tiêu, nguyên tắc và kinh nghiệm quốc tế: Xác định đổi mới CQCM nhằm tinh gọn bộ máy, vận hành thông suốt; phân tích mô hình chính quyền địa phương và cơ quan chuyên trách tại Pháp, CHLB Đức, Trung Quốc, Lào, rút ra bài học về phân cấp, tự quản và kiểm soát hành chính.

Bảng tổng hợp đặc điểm pháp lý của cơ quan chuyên môn theo phân tích của Chương 2:

Tiêu chí pháp lý Cơ quan chuyên môn thuộc UBND Cơ quan ngành dọc trung ương tại địa phương
Cơ sở thành lập Văn bản dưới luật (Nghị định, Đề án địa phương) Quyết định của Bộ, ngành trung ương
Bản chất quản lý Phân cấp hành chính (Decentralization) Tản quyền hành chính (Deconcentration)
Quan hệ trực thuộc Song trùng trực thuộc (ngang: UBND; dọc: Sở/Bộ) Trực thuộc đơn nhất theo ngành dọc trung ương
Thẩm quyền nhân sự Chủ tịch UBND bổ nhiệm, miễn nhiệm Thủ trưởng cơ quan ngành dọc cấp trên bổ nhiệm
Phạm vi thẩm quyền Giới hạn trong địa giới hành chính cấp tỉnh/huyện Theo phân vùng nghiệp vụ chuyên ngành

Chương 3: Thực trạng tổ chức, hoạt động và đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan chuyên môn ở nước ta hiện nay

Chương 3 khảo sát thực tế tổ chức và hoạt động của CQCM giai đoạn 1986 - 2013:

  • Thực trạng tổ chức: Quá trình sắp xếp, sáp nhập các sở, phòng ban theo Nghị định số 171/2005/NĐ-CP, 172/2005/NĐ-CP và Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, 14/2008/NĐ-CP đã giúp giảm đáng kể số lượng đầu mối cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và cấp huyện, hình thành các cơ quan quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.
  • Thực trạng hoạt động: Nâng cao hiệu quả tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương; tổ chức hướng dẫn, kiểm tra chuyên môn nghiệp vụ.
  • Hạn chế và bất cập:
    • Tên gọi và mô hình tổ chức giữa các địa phương còn thiếu thống nhất.
    • Chức năng, nhiệm vụ giữa một số cơ quan còn chồng chéo, giao thoa (đặc biệt trong quản lý đất đai, xây dựng, môi trường, giao thông).
    • Quy định tiêu chuẩn chức danh lãnh đạo cấp phòng thuộc sở và CQCM cấp huyện chưa đầy đủ.
    • Cơ chế phối hợp liên ngành còn lúng túng; tình trạng đùn đẩy trách nhiệm còn xảy ra.
    • Việc phân định giữa hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập của các đơn vị trực thuộc CQCM chưa triệt để.

Chương 4: Những giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay

Chương 4 đề xuất hai nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Nhóm giải pháp đổi mới về tổ chức:
  • Hoàn thiện thể chế pháp lý: Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức HĐND và UBND, chuẩn hóa các nghị định quy định khung về CQCM cấp tỉnh, cấp huyện.
  • Thiết kế mô hình tổ chức đa ngành, đa lĩnh vực: Quy định thống nhất các cơ quan chuyên môn cứng (bắt buộc) và các cơ quan chuyên môn mềm (đặc thù theo vùng miền, quy mô dân số, tính chất đô thị hoặc nông thôn).
  • Chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh: Ban hành quy định cụ thể về tiêu chuẩn bổ nhiệm trưởng, phó phòng thuộc sở và thủ trưởng, phó thủ trưởng CQCM cấp huyện.
  • Hoàn thiện quy trình thành lập, sáp nhập, giải thể bảo đảm tính ổn định và thẩm định chặt chẽ từ cơ quan trung ương.
  1. Nhóm giải pháp đổi mới về hoạt động:
  • Đổi mới phương thức quản lý và nâng cao chất lượng tham mưu: Ứng dụng công nghệ thông tin, chuẩn hóa quy trình tiếp nhận, xử lý công việc và ban hành văn bản hành chính.
  • Rõ ràng hóa cơ chế phân cấp và ủy quyền: Xác định cụ thể các nội dung UBND ủy quyền cho thủ trưởng CQCM thực hiện, gắn trách nhiệm cá nhân người đứng đầu.
  • Tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành: Xây dựng quy chế phối hợp bắt buộc giữa các CQCM trong xử lý các vấn đề giao thoa.
  • Xây dựng đội ngũ công chức: Đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ, thực hiện thi tuyển cạnh tranh chức danh lãnh đạo CQCM, siết chặt kỷ luật công vụ.
  • Đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra và kiểm soát nội bộ: Nâng cao hiệu lực công tác thanh tra chuyên ngành, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ công vụ tại địa phương.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án xác định 5 đóng góp mới về mặt khoa học lý luận và thực tiễn:

  1. Tập trung phân tích toàn diện, đầy đủ và sâu sắc về tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện; hoàn thiện hệ thống lý luận về CQCM trong quản lý ngành, lĩnh vực ở địa phương.
  2. Xây dựng khái niệm khoa học, xác định hệ thống đặc điểm bản chất, làm rõ vị trí, tính chất pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của CQCM thuộc UBND.
  3. Phân tích sâu sắc, toàn diện những thành tựu, ưu điểm cũng như hạn chế, tồn tại trong tổ chức và hoạt động của CQCM từ năm 1986 đến năm 2013 trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế.
  4. Đưa ra các giải pháp khả thi nhằm lựa chọn mô hình tổ chức CQCM phù hợp cho mỗi cấp chính quyền, bảo đảm tính thống nhất chung của hệ thống hành chính, đồng thời tôn trọng tính đặc thù của từng loại hình địa phương (đô thị, nông thôn, vùng miền).
  5. Đề xuất các quan điểm, định hướng có giá trị lâu dài phục vụ công cuộc cải cách hành chính nhà nước, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN tại Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án:

  • Phạm vi nghiên cứu giới hạn ở cấp tỉnh và cấp huyện; không nghiên cứu sâu cơ chế quản lý chuyên môn tại cấp xã do chính quyền cấp xã không tổ chức cơ quan chuyên môn độc lập mà thực hiện qua đội ngũ công chức chuyên môn trực thuộc UBND xã.
  • Nền tảng dữ liệu và thực tiễn pháp lý gắn liền với giai đoạn áp dụng Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cùng các Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, Nghị định số 14/2008/NĐ-CP (trước thời điểm Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành).

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Nghiên cứu mô hình CQCM trong điều kiện triển khai Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật mới về tổ chức chính quyền địa phương.
  • Tiếp tục khảo sát, đánh giá chuyên sâu mô hình tổ chức cơ quan chuyên môn theo đặc thù mô hình chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn và chính quyền hải đảo.
  • Nghiên cứu cơ chế vận hành của các cơ quan tản quyền chuyên môn của trung ương đặt tại địa phương và mối quan hệ phối hợp với CQCM thuộc UBND.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cho các nhóm đối tượng:

  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên và giảng viên thuộc các chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính, Luật Hiến pháp, Quản lý công và Khoa học hành chính.
  • Cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, tổ chức cán bộ tại Bộ Nội vụ, Sở Nội vụ, Văn phòng UBND và các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện.
  • Các nhà hoạch định chính sách tham gia xây dựng, thẩm định và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và cải cách hành chính địa phương.

Các phần đáng tham khảo trực tiếp gồm: hệ thống hóa lý luận về cơ quan chuyên môn (Chương 2), khung phân tích phân cấp - tản quyền, và hệ thống giải pháp tổ chức bộ máy quản lý đa ngành, đa lĩnh vực theo đặc thù vùng miền (Chương 4).

Câu hỏi thường gặp

1. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND có phải là cơ quan hiến định không? Không. Theo kết quả nghiên cứu của luận án, CQCM thuộc UBND không phải là cơ quan hiến định. Trong lịch sử lập hiến Việt Nam từ năm 1945 đến nay, CQCM chỉ được quy định gián tiếp trong Hiến pháp và được thành lập, điều chỉnh cụ thể thông qua các văn bản quy phạm pháp luật dưới Hiến pháp (luật tổ chức và các nghị định của Chính phủ).

2. Quan hệ "song trùng trực thuộc" của cơ quan chuyên môn thuộc UBND vận hành như thế nào và chiều quan hệ nào giữ vai trò cơ bản hơn? CQCM thuộc UBND chịu sự quản lý, chỉ đạo theo hai chiều: chiều ngang (UBND cùng cấp quản lý toàn diện về tổ chức, biên chế, ngân sách, nhân sự) và chiều dọc (CQCM cấp trên hoặc Bộ quản lý ngành chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ). Luận án khẳng định quan hệ phụ thuộc theo chiều ngang vào UBND cùng cấp giữ vai trò cơ bản và trội hơn, vì mọi hoạt động chuyên môn đều nhằm phục vụ mục tiêu quản lý nhà nước của chính quyền địa phương cùng cấp.

3. Sự khác nhau giữa cơ quan chuyên môn thuộc UBND và cơ quan ngành dọc của trung ương đặt tại địa phương là gì? CQCM thuộc UBND (như các Sở, Phòng) là biểu hiện của nguyên tắc phân cấp hành chính, chịu sự quản lý trực tiếp của UBND cùng cấp về tổ chức và nhân sự. Ngược lại, cơ quan ngành dọc (như thuế, hải quan, kho bạc, ngân hàng, công an, quân đội) là biểu hiện của nguyên tắc tản quyền, trực thuộc cơ quan trung ương theo ngành dọc từ biên chế, nhân sự đến ngân sách, chỉ có quan hệ phối hợp công tác với UBND địa phương.

4. Vì sao chính quyền cấp xã không tổ chức cơ quan chuyên môn? Cấp xã là cấp chính quyền cơ sở, nơi trực tiếp triển khai các chính sách, pháp luật vào đời sống nhân dân. Do quy mô địa giới hành chính, tính chất công việc và yêu cầu tinh gọn bộ máy, pháp luật quy định hoạt động quản lý chuyên môn tại cấp xã do đội ngũ công chức chuyên môn (công chức địa chính - xây dựng, tư pháp - hộ tịch, tài chính - kế toán...) đảm nhiệm trực thuộc UBND xã, không thành lập các cơ quan chuyên môn độc lập như cấp tỉnh và huyện.

5. Giám đốc sở hoặc Trưởng phòng chuyên môn có đương nhiên là thành viên của UBND cùng cấp không? Không đương nhiên. CQCM là cơ quan "thuộc" UBND chứ không phải cơ quan "của" UBND. Do đó, chỉ những thủ trưởng CQCM nào được HĐND cùng cấp bầu làm ủy viên UBND và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn mới có tư cách thành viên UBND; các thủ trưởng CQCM còn lại chỉ giữ vai trò người đứng đầu cơ quan tham mưu chuyên môn.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Tạ Quang Ngọc là công trình khoa học chuyên khảo nghiên cứu có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức, hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và huyện tại Việt Nam. Công trình đã làm rõ bản chất pháp lý, đặc điểm, vị trí "thuộc" UBND và cơ chế song trùng trực thuộc của CQCM trong mối tương quan giữa phân cấp và tản quyền. Đồng thời, luận án đề xuất hệ thống giải pháp thiết thực nhằm hoàn thiện thể chế, sắp xếp tổ chức bộ máy theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực phù hợp với từng loại hình địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong tiến trình cải cách hành chính.