Chương 1 CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA 1. NHẬN THỨC CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1. Khái niệm Có thể nhận thấy rằng, từ khi xuất hiện Nhà nước cho đến nay, dù là hình thức Nhà nước cát cứ hay tập quyền thì việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để nhà nước Trung ương thực hiện quyền quản lý, điều hành luôn tồn tại. Điều này mang tính khách quan "bởi một lẽ thông thường rằng, không một Chính phủ của một Nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước trung ương.
Vì vậy bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương" [13, tr. Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bởi: Thứ nhất: Các cơ quan nhà nước Trung ương không thể tự mình trực tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các địa phương. Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương sẽ thay mặt Nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương. Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do Nhà nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nảy sinh phù hợp với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình.
Thứ hai: Thông qua chính quyền địa phương, Nhà nước Trung ương sẽ gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách, pháp luật không còn 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phù hợp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Và cũng thông qua chính quyền địa phương, các chủ trương, mệnh lệnh, quy định của Nhà nước Trung ương được thực thi trong cuộc sống. Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước. Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, không thể tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Xét về mặt khái niệm, mặc dù từ trước đến nay thuật ngữ "chính quyền địa phương" được sử dụng khá rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, trong các sách báo chính trị - pháp lý cũng như thực tiễn cuộc sống, nhưng cho đến nay chưa có một văn bản, tài liệu nào giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền địa phương, về cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành. Trong khoa học pháp lý, khái niệm "chính quyền địa phương" (Local Authorities) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, khái niệm "chính quyền địa phương" bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương với phạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó. Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm "chính quyền địa phương" đồng nhất với khái niệm "hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương", tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó.
13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo nghĩa hẹp, "chính quyền địa phương" được hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức là bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp như hiện nay ở nước ta. Các Tòa án, Viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức và hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương. Trong hai quan niệm trên, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu hay cách tiếp cận vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà người ta sẽ xem xét chính quyền địa phương theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp. Tuy nhiên, quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý và các nhà làm công tác thực tiễn đồng thuận cao hiện nay là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp.
Tức là, chỉ bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong các văn kiện, văn bản của Đảng và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương cũng được dùng chủ yếu để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội X của Đảng (tháng 4/2006) đã nêu "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là tổ chức hội đồng nhân dân còn những điểm bất hợp lý, cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu". Đồng thời báo cáo khẳng định cần phải: Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp.
Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo [18, tr. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước mà mọi quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ nhân dân, hay nói cách khác nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước. Vì vậy, cách hiểu chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com những cơ quan trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phương bầu ra thông qua con đường bầu cử cũng là điều phù hợp với cả lý luận và thực tiễn.
Trong phạm vi luận văn này, tác giả cũng tiếp cận thuật ngữ "chính quyền địa phương" nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng theo nghĩa hẹp, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thiết lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ, đó là: cấp Trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã hay còn gọi là chính quyền cấp cơ sở (bao gồm phường, xã, thị trấn). Trong đó cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được gọi là các cấp chính quyền địa phương. Cấp xã chính là cấp cơ sở, là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền bốn cấp ở nước ta.
Đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở Trong luận văn này, khi đề cập đến "chính quyền phường" chính là tiếp cận với tư cách một cấp quản lý nhà nước trong hệ thống quản lý nhà nước hiện hành. Chính quyền cấp cơ sở, trong đó có chính quyền phường là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, đòi hỏi sự vận hành tổng thể của hệ thống chính trị trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng, không ách tắc, trì trệ. Theo nghiên cứu, chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam có những đặc điểm sau: Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư, cộng đồng lãnh thổ bền vững, xác định, dưới cấp này không hình thành một cấp chính quyền nào khác. Như vậy chính quyền cơ sở phải hiểu theo nghĩa đầy đủ là có pháp nhân công quyền đầy đủ, không phụ thuộc vào quy mô to nhỏ về diện tích, dân số mà theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ để tổ chức ổn định lâu dài.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu cầu của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com vậy đây là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các quyền lợi của nhân dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân, mà không thông qua bất cứ một cấp trung gian nào. Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính quyền với nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời với những ràng buộc về truyền thống, phong tục, tập quán. Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp, phân quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao. Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán bộ biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, chế độ chính sách thấp nhất và trực tiếp chịu sự chi phối của nhân dân.
Là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế các đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là chủ trương, chính sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của người dân và cán bộ. Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn liền với việc thực hiện theo phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", đồng thời cũng là cơ sở bảo đảm cho việc thực hiện phương châm này một cách có hiệu quả nhất. CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TỪ LỊCH SỬ ĐẾN HIỆN TẠI 1. Chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử 1.