Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1. Kết quả nghiên cứu về đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của Quốc hội trong các công trình khoa học ở Việt Nam Đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH là một chủ đề cụ thể trong các đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của QH Việt Nam. Các kết quả trong công trình nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của QH Việt Nam tạo thành hệ thống cơ sở lý luận và cơ sở khoa học cho việc tiếp cận nội dung đề tài.
Nhìn một cách tổng quát, có rất nhiều công trình khoa học đề cập đến yêu cầu trong đổi mới tổ chức và hoạt động của QH. Có quan điểm cho rằng quyền lập pháp không chỉ thực hiện chức năng xây dựng pháp luật mà còn bao gồm các hoạt động giám sát thực hiện pháp luật và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước [33, tr. Với cách hiểu rộng như vậy, hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH là những hoạt động thuộc nội hàm của quyền lập pháp. Do đó, khi thực hiện hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết phải đảm bảo các yêu cầu của thực hiện quyền lập pháp như: đảm bảo chủ quyền tối cao của nhân dân; đảm bảo sự thống nhất giữa chính sách và pháp luật; đảm bảo sự kiểm soát của quyền lực nhà nước [33, tr.
Để góp phần tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội, nên tập trung xây dựng và hoàn thiện thể chế lập pháp theo hướng: Luật Ban hành văn bản QPPL phải quy định một cách có hệ thống nguyên tắc xây dựng pháp luật; bổ sung những quy định thể hiện quyền tham gia của nhân dân vào xây dựng pháp luật; giảm bớt các hình thức văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ quan nhà nước; trong đó chỉ nên dùng hình thức nghị quyết trong các quyết định đối ngoại; ban hành các quy chế hoạt động của các cơ quan thuộc tổ chức QH và chương trình xây dựng luật hàng năm, cả nhiệm kỳ. Việc dùng nghị quyết để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là không hợp lý bởi nghị quyết là hình thức văn bản lập pháp không thể chứa đựng các quy phạm hiến pháp, là các quy phạm có hiệu lực cao hơn quy phạm lập pháp [32, tr. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Các công trình nghiên cứu khoa học đều thống nhất quan điểm: Hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước là rất quan trọng do vậy trình tự, thủ tục xem xét, thông qua nghị quyết của QH phải tương tự như quy trình lập pháp, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách của Nhà nước. QH Việt Nam nên quyết định vấn đề ngân sách bằng một đạo luật thay vì bằng nghị quyết của QH [9, 36, 53, 56, 59].
Đổi mới hoạt động giám sát phải tính đến hiệu quả của giám sát. Việc lựa chọn đúng mục đích giám sát là yêu cầu trong bảo đảm hiệu quả giám sát. Nếu không xác định đúng mục đích, tất yếu làm mất khả năng đạt được kết quả tích cực và trong nhiều trường hợp làm cho việc lựa chọn các phương tiện đạt được mục đích là không thích hợp. Hoạt động giám sát chỉ đạt được kết quả thực sự khi nguyên nhân của hạn chế được nghiên cứu một cách tường tận, các biện pháp đưa ra để khắc phục có cơ sở khoa học vững chắc, các kiến nghị và đề nghị của các cơ quan giám sát được áp dụng [123, tr.
Đây là cơ sở lý luận quan trọng cho việc nghiên cứu hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của QH từ giai đoạn tổ chức thực hiện nghị quyết cho đến giai đoạn thực hiện kiến nghị giám sát. Bên cạnh đó, những yêu cầu về hoàn thiện quy trình, thủ tục giám sát của QH sẽ là giải pháp bảo đảm hiệu lực và tính khả thi trong hoạt động giám sát của QH. Mặc dù với nhiều góc độ nghiên cứu khác nhau nhưng các công trình khoa học đều thống nhất quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của QH phải theo hướng bảo đảm tính nhân dân trong các quyết định của Quốc hội; cải tiến và nâng cao chất lượng các kỳ họp của QH; xác định rõ và nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quy trình xây dựng, ban hành luật, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước… [11, 25, 40, 44, 101, 117] Ngoài những quan điểm nêu trên, ba yêu cầu trong đổi mới tổ chức và hoạt động QH của các tác giả trong cuốn sách chuyên khảo “QH Việt Nam trong nhà nước pháp quyền” do GS.TS Nguyễn Đăng Dung chủ biên có nhiều ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến phương pháp luận nghiên cứu của tác giả luận án. Yêu cầu thứ nhất, QH trong Nhà nước pháp quyền là QH phải biết cách thực hiện chức năng lập pháp và lập pháp, phải có mục tiêu gia tăng sự giàu có của dân tộc, tạo cơ hội bình đẳng cho mọi người.
Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy lập pháp chỉ nên tập trung vào những vấn đề có liên quan đến quyền lợi của nhiều tầng lớp nhân dân, đến cộng đồng, có tính thường xuyên, ổn định [11, tr. Quan 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com điểm này tiệm cận đến một trong những nội dung mà luận án phải làm sáng tỏ đó là phải tìm ra những giải pháp tối ưu nhất trong việc xác định phạm vi ban hành luật và nghị quyết. Yêu cầu thứ hai, QH không những chỉ biết cách lập pháp – làm luật, mà còn phải biết cách thực hiện chức năng giám sát, với mục tiêu đảm bảo sự trong sạch và tính chịu trách nhiệm của bộ máy nhà nước (nhất là của bộ máy hành pháp) [11, tr. Tư tưởng này đã khẳng định quan điểm về mối quan hệ chặt chẽ giữa cơ chế ban hành pháp luật, cơ chế thực hiện pháp luật và cơ chế bảo vệ pháp luật.
Trên cơ sở phương pháp luận cơ bản đó, luận án nghiên cứu hoạt động ban hành nghị quyết và giám sát thực hiện nghị quyết trong mối quan hệ biện chứng. Hiệu quả thực hiện nghị quyết chỉ có thể được đánh giá trong quá trình giám sát thực hiện nghị quyết. Giám sát thực hiện nghị quyết để thấy được những điều hợp lý cũng như chưa hợp lý trong các quyết định của QH. Yêu cầu thứ ba, QH Việt Nam cần khắc phục những điểm yếu tạo nên tính hình thức trong hoạt động không chỉ về mặt kiến thức/nhận thức, mà quan trọng còn ở chỗ thiếu những qui trình, thủ tục hoạt động [11, tr.
Dựa trên quan điểm này cho thấy, vai trò của qui trình, thủ tục hoạt động của QH là rất quan trọng. Một qui trình, thủ tục hiệu quả sẽ đem lại những giá trị về mặt nội dung, sẽ đảm bảo tính dân chủ, minh bạch cho hoạt động lập pháp, hoạt động giám sát cũng như quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Nhiều công trình khoa học cũng tập trung đi sâu nghiên cứu về các quy trình hoạt động cụ thể của QH như: quy trình lập hiến [49, 50, 114, 115…], quy trình lập pháp [43, 51, 107, 112…], quy trình quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước [44, 124, 133…] quy trình thực hiện hoạt động giám sát [30, 31, 123…]. Kết quả nghiên cứu về quy trình, thủ tục thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao là cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của QH; quy trình thủ tục giám sát việc thực hiện nghị quyết của QH.
Khi nghiên cứu những yếu tố ảnh hưởng đến đổi mới hoạt động của QH, nhiều công trình khoa học cho rằng năng lực thể chế là một trong những yếu tố ảnh hưởng lớn đến hiệu quả hoạt động của QH. Tính chuyên nghiệp của QH phụ thuộc nhiều vào năng lực thể chế của cơ quan này, có nghĩa là phụ thuộc vào khả năng thực thi các chức năng đại diện, lập pháp và giám sát, phụ thuộc vào khả năng tháo 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com gỡ các vấn đề mà cử tri và sự phát triển của đất nước đặt ra [133, tr. Đặc biệt là hoàn thiện cơ chế pháp lý trong đảm bảo chức năng giám sát của QH sẽ góp phần đảm bảo tính đại diện của QH trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Do vậy, khi hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội phải tính đến các yếu tố tác động đến hiệu quả của cơ chế pháp lý như yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, truyền thống, đạo đức, nhận thức và ý thức pháp luật, tổ chức – pháp lý và yếu tố quốc tế [30, tr.
Bên cạnh đó, để tiến tới một QH chuyên nghiệp cần phải hoàn thiện quy trình, thủ tục trong hoạt động của QH. Các quy trình, thủ tục có tầm quan trọng bởi lẽ QH với tư cách là cơ quan đại diện chứa trong mình nhiều lợi ích khác nhau. Do đó, hơn mọi cơ quan nhà nước khác, QH cần có quy trình, thủ tục do chính mình lập ra và được mọi thành viên tham gia tuân theo để phân tán, phi tập trung hóa quyền lực và vô hiệu hóa ý chí của số đông khi số đông đó thiếu thiện chí [133, tr. Mặt khác, quy trình, thủ tục cũng là một trong những nhân tố quan trọng trong vấn đề về năng lực thể chế nhằm bảo đảm cho QH hoạt động chuyên nghiệp, đại diện cho lợi ích chung của quốc gia, dân tộc; góp phần bảo đảm những quyết sách của QH thực sự xứng đáng, hợp lòng dân.
Trong quá trình hoạch định chính sách, QH phải có những quy tắc điều chỉnh từng công đoạn và liên kết các công đoạn với nhau – phân tích chính sách, xây dựng chính sách, thông qua chính sách và thực thi chính sách [101, tr. Đây là định hướng đổi mới lớn cần được tiếp tục triển khai khi nghiên cứu hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH theo qui định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Luật Hoạt động giám sát năm 2015. Trên cơ sở những luận điểm khoa học đó, tác giả Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH.