Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ DỊCH VỤ BƯU CHÍNH CÔNG ÍCH 1. Một số vấn đề chung về thủ tục hành chính 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của thủ tục hành chính * Khái niệm thủ tục hành chính Nói đến thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc. Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn.
Các loại thủ tục trong hoạt động quản lý nhà nước bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính. Về mặt nguyên tắc, để tiến hành quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, cơ quan hành chính phải đảm bảo tuân thủ một cách nghiêm túc những quy tắc, chế độ, phép tắc được pháp luật quy định. Những quy tắc, chế độ, phép tắc đó chính là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi thực hiện chức năng quản lý hành chính công. Những quy định trên còn được gọi là thủ tục hành chính.
Khoản 1 Điều 3 Nghị định 63/2010/NĐ-CP quy định: “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” [7]. Thủ tục hành chính bao gồm: trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động cán bộ, công chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm pháp luật để đảm bảo các quyền chủ thể, trình tự điều hành, tổ chức các tác nghiệp hành chính. Trong thủ tục hành chính có chủ thể thực hiện thủ tục hành chính và chủ thể tham gia thủ tục hành chính. Chủ thể thực hiện thủ tục hành chính là chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà nước tiến hành các thủ tục hành chính bao gồm các cơ quan nhà nước, tổ chức và những người có thẩm quyền.
Chủ thể tham gia thủ tục hành chính có thể là cơ quan, tổ chức hoặc công dân. * Đặc điểm của thủ tục hành chính Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. 14 Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân.
Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. Là quy phạm thủ tục, thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Các hành vi áp dụng pháp luật được tiến hành theo những thủ tục hành chính nhất định. Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý pháp luật sẽ không được đảm bảo thực hiện.
Thủ tục hành chính là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Dựa vào các thủ tục hành chính các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.
Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp. Thứ ba, thủ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: + Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; + Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; 15 + Việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; + Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào thủ tục hành chính; + Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; + Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành.
+ Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định thủ tục hành chính ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. * Vai trò của thủ tục hành chính Thủ tục hành chính với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Điều này không những có ý nghĩa vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có nhận thức đúng đắn trong hoạt động quản lý nhà nước đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính. Ý nghĩa của thủ tục hành chính đươc biểu hiện qua những khía cạnh cơ bản: - Là những tiêu chuẩn hành vi cho công dân và cán bộ, công chức, viên chức hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, bảo đảm sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi, đúng chức năng của bộ máy hành chính. - Đảm bảo các quyết định hành chính được đưa vào thực tế của đời sống xã hội; - Đảm bảo cho các quyết định hành chính được thi hành thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính thông qua thủ tục hành chính; - Là công cụ điều hành cần thiết của tổ chức hành chính; 16 - Xây dựng thủ tục hành chính khoa học góp phần vào quá trình xây dựng và triển khai luật pháp; - Giúp cho việc thực hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý; thể hiện trách nhiệm của nhà nước đối với nhân dân; - Là sự biểu hiện trình độ văn hoá, mức độ văn minh của nền hành chính.Nếu thiếu quy phạm thủ tục, các quy phạm vật chất khó được thực hiện. Thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với người dân và các tổ chức, khả năng làm bền chặt các mối quan hệ trong quá trình quản lý, làm cho nhà nước ta thực sự là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân” [30].
Chính vì lẽ đó, cải cách thủ tục hành chính không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế mà còn là yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển chung của đất nước về chính trị, văn hóa, giáo dục và mở rộng giao lưu với các nước trên thế giới, nhất là trong giai đoạn hiện nay, nước ta đã trở thành thành viên chính thức của tổ chức WTO, để hội nhập vào nền kinh tế thế giới, việc cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng là một đòi hỏi tất yếu để hội nhập quốc tế thành công và phát triển đất nước Tóm lại, thủ tục hành chính là một bộ phận quan trọng của VBQPPL, là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung; quy định TTHC là một hiện hữu thực tế để minh chứng về tính hiệu lực, hiệu quả của quy định pháp luật hành chính với đời sống kinh tế - xã hội, đồng thời phản ánh sống động về ý thức tuân thủ pháp luật và niềm tin của người dân đối với các cấp chính quyền; quy định TTHC chuẩn mực là cơ sở để đảm bảo chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính. TTHC có ý nghĩa quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước và đời sống xã hội; nếu không thực hiện TTHC thì quyền lợi, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức cũng như nội dung chính sách có liên quan sẽ cơ bản chỉ trên “giấy tờ”, khó đi vào cuộc sống. Vì vậy, việc kiểm soát chất lượng quy định TTHC ngay từ khâu soạn thảo cũng như việc kiểm soát quá trình thực hiện sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với việc nâng cao chất lượng VBQPPL và việc triển khai thực hiện TTHC nói riêng, thi hành pháp luật nói chung. Quan điểm cải cách thủ tục hành chính ở nước ta hiện nay.
Thủ tục hành chính cấp huyện, cấp xã Những năm gần đây, chính sách về phân cấp, phân quyền trong tổ chức bộ máy hành chính nhà nước đã có những bước tiến quan trọng. 17 Trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi năm 2019) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 (sửa đổi năm 2019), vấn đề phân cấp, phân quyền (PCPQ) đã được đề cập và quy định rõ, cụ thể hơn. Đây là một bước tiến mới trong chính sách PCPQ ở nước ta. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương.