Tổng quan nghiên cứu

Thực tiễn hơn 6 năm triển khai Luật Đấu thầu năm 2005 và Luật sửa đổi số 38/2009/QH12 cho thấy các dự án đầu tư xây dựng sử dụng từ 30% vốn nhà nước trở lên đóng vai trò xương sống trong phát triển hạ tầng quốc gia. Tuy nhiên, các doanh nghiệp xây lắp Việt Nam vẫn đối mặt với tình trạng thua cuộc trên chính sân nhà trước các nhà thầu nước ngoài có ưu thế vượt trội về tài chính và công nghệ. Vấn đề cốt lõi nảy sinh khi nhà thầu ngoại trúng thầu với giá chào thấp, sau đó bán thầu lại cho chính nhà thầu nội địa thực hiện nhằm hưởng chênh lệch, khiến nguồn lực kinh tế quốc gia bị chia sẻ và vị thế doanh nghiệp Việt bị suy giảm.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung làm sáng tỏ hệ thống lý luận và pháp lý về đấu thầu xây lắp quốc tế, đánh giá toàn diện thực trạng quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn tham gia đấu thầu của các nhà thầu nội địa, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp hoàn thiện khung pháp lý nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh cho doanh nghiệp trong nước.

Phạm vi nghiên cứu bao quát các quy phạm pháp luật đấu thầu tại Việt Nam từ năm 1981 đến năm 2012, trọng tâm là giai đoạn thi hành Luật Đấu thầu năm 2005 và Nghị định số 85/2009/NĐ-CP trên phạm vi các dự án xây lắp quốc tế toàn quốc. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp cơ sở khoa học để hoàn thiện cơ chế ưu đãi biên độ giá 7,5%, phấn đấu nâng tỷ lệ nhà thầu nội địa đảm nhận vai trò thầu chính trong các gói thầu hạ tầng lớn lên mức trên 40%, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách và vốn hỗ trợ phát triển chính thức.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết cạnh tranh trong kinh tế thị trường và lý thuyết quản trị mua sắm công, dựa trên các nguyên tắc của Luật mẫu UNCITRAL về mua sắm hàng hóa, xây lắp và dịch vụ. Mô hình nghiên cứu phân tích mối quan hệ tương tác đặc thù trên thị trường mua sắm công, nơi chỉ có một người mua là cơ quan nhà nước đại diện cho nguồn vốn đầu tư công từ 30% trở lên và nhiều người bán là các nhà thầu trong và ngoài nước cùng tham gia cạnh tranh.

Bên cạnh đó, lý thuyết bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ được vận dụng có chọn lọc để giải thích tính tất yếu của các cơ chế ưu đãi quốc gia trong giai đoạn hội nhập. Nghiên cứu xác lập 4 khái niệm then chốt:

  • Đấu thầu xây lắp quốc tế: Quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng các yêu cầu về xây dựng, lắp đặt công trình với sự cạnh tranh bình đẳng giữa nhà thầu trong nước và nhà thầu nước ngoài.
  • Nhà thầu trong nước: Tổ chức hoặc cá nhân được thành lập và hoạt động hợp pháp theo pháp luật Việt Nam, có tư cách pháp nhân độc lập và năng lực tài chính minh bạch.
  • Giá đánh giá: Chi phí tổng thể được quy đổi về cùng một mặt bằng kỹ thuật, thương mại và tài chính để xếp hạng hồ sơ dự thầu.
  • Biên độ ưu đãi giá: Tỷ lệ phần trăm điều chỉnh (cộng thêm 7,5% vào giá dự thầu của nhà thầu nước ngoài) nhằm bảo đảm cơ hội cạnh tranh công bằng cho nhà thầu nội địa.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu pháp lý và thực tiễn toàn diện, bao gồm 15 văn bản quy phạm pháp luật trọng yếu của Việt Nam từ Nghị định số 232/CP năm 1981, Nghị định số 43/1996/NĐ-CP, Nghị định số 88/1999/NĐ-CP đến Nghị định số 85/2009/NĐ-CP, kết hợp cùng 4 bộ quy chế đấu thầu quốc tế chuẩn mực của Ngân hàng Thế giới phục vụ 185 quốc gia thành viên, Ngân hàng Phát triển Châu Á, Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản và hệ thống mua sắm công của Nga, Hàn Quốc, Campuchia.

Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu theo mục đích, tập trung vào toàn bộ các văn bản quy định trực tiếp về trình tự, thủ tục lựa chọn nhà thầu xây lắp có yếu tố nước ngoài giai đoạn 1981 - 2012.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phương pháp duy vật biện chứng kết hợp với phương pháp luật học so sánh, phân tích quy phạm và tổng hợp số liệu thực chứng. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là vì đấu thầu xây lắp quốc tế mang tính liên ngành cao giữa luật quốc tế, luật xây dựng và thông lệ tài chính đa phương. Phương pháp so sánh cho phép đối chiếu trực tiếp các tiêu chí xét thầu, điều kiện trượt giá và cơ chế tài phán giữa Việt Nam và các định chế quốc tế, giúp phát hiện chính xác các khoảng trống quy phạm cần tháo gỡ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tồn tại sự mâu thuẫn nội tại trong quy định về tư cách pháp lý của nhà thầu. Khoản 18 Điều 4 Luật Đấu thầu năm 2005 giới hạn định nghĩa nhà thầu trong nước chỉ ở tư cách pháp nhân tổ chức, nhưng Điều 8 lại công nhận tư cách nhà thầu cá nhân. Sự bất nhất này gây khó khăn trong việc áp dụng thống nhất các hình thức đấu thầu rộng rãi.

Thứ hai, quy định về hợp đồng và tính trượt giá bộc lộ nhiều bất cập. Có khoảng 80% gói thầu xây lắp quốc tế quy mô lớn áp dụng hình thức hợp đồng có điều chỉnh giá theo đơn giá. Tuy nhiên, quy định của Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Châu Á chỉ cho phép tính trượt giá sau 12 tháng kể từ ngày ký hợp đồng, trong khi Ngân hàng Thế giới áp dụng mốc 18 tháng, tạo ra xung đột điều khoản tài chính trong quá trình đàm phán hợp đồng vốn vay ODA.

Thứ ba, tỷ lệ nhà thầu Việt Nam trúng thầu độc lập tại các gói thầu quốc tế còn rất khiêm tốn, ước tính dưới 15% tổng số gói thầu xây lắp lớn. Dù được hưởng ưu đãi cộng thêm 7,5% giá đánh giá theo Điều 14 Luật Đấu thầu năm 2005, nhà thầu nội địa thường bị loại sớm tại khâu sơ tuyển do không đáp ứng đủ tiêu chuẩn vốn lưu động và kinh nghiệm thực hiện các gói thầu tương tự. Doanh nghiệp Việt Nam chủ yếu đóng vai trò thầu phụ với biên độ lợi nhuận thực tế chỉ đạt từ 5% đến 8%.

Thứ tư, thời gian chuẩn bị hồ sơ dự thầu còn hạn chế. Quy định thời hạn thông báo sửa đổi hồ sơ mời thầu tối thiểu 10 ngày trước thời điểm đóng thầu theo Điều 33 chưa đủ để nhà thầu trong nước kịp thời điều chỉnh các giải pháp thi công phức tạp bằng ngôn ngữ tiếng Anh.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua bảng ma trận so sánh các tiêu chí xét thầu giữa Luật Đấu thầu Việt Nam với Hướng dẫn mua sắm của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á, hoặc biểu đồ cột thể hiện tương quan giá đánh giá sau khi áp dụng biên độ ưu đãi 7,5%.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế, mô hình của Hàn Quốc nổi bật với việc thành lập cơ quan mua sắm tập trung SAROK với đội ngũ hàng ngàn chuyên gia, giúp giảm từ 15% đến 20% chi phí trung gian và triệt tiêu tính phân tán, cục bộ địa phương vốn đang phổ biến tại Việt Nam. Tại Campuchia, Quy chế quản lý đấu thầu Nhà nước chỉ gồm 9 điều trong 10 trang văn bản nhưng mang lại hiệu lực thực thi nhanh chóng nhờ cơ chế Hội đồng tập trung. Kinh nghiệm từ Liên bang Nga cho thấy việc áp dụng các chế tài xử phạt nghiêm minh đối với hành vi lạm quyền và thông thầu đã giúp nâng cao độ minh bạch lên rõ rệt.

Về bản chất pháp lý, quan hệ đấu thầu xây lắp quốc tế mang tính chất giao dịch dân sự - thương mại bình đẳng giữa các chủ thể hơn là quan hệ mệnh lệnh hành chính thuần túy. Do đó, việc thiếu vắng một cơ chế tài phán độc lập để giải quyết tranh chấp ngoài tòa án hành chính đang làm gia tăng thời gian đình trệ các dự án hạ tầng trọng điểm.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, Quốc hội và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần tiến hành sửa đổi toàn diện Luật Đấu thầu và Nghị định số 85/2009/NĐ-CP trước quý IV năm 2014. Nội dung sửa đổi cần chuẩn hóa định nghĩa nhà thầu bao quát cả tổ chức và cá nhân, đồng thời nâng mức ưu đãi giá dự thầu lên 10% đối với các liên danh nhà thầu trong nước nắm giữ trên 50% giá trị hợp đồng xây lắp.

Thứ hai, Chính phủ cần thành lập Cơ quan Quản lý Mua sắm công Quốc gia theo mô hình tập trung trong giai đoạn 2014 - 2016. Mục tiêu của cơ quan này là chuẩn hóa 100% hồ sơ mời thầu mẫu cho các dự án xây lắp quốc tế, giảm 30% thời gian thẩm định và giúp tiết kiệm tối thiểu 12% tổng chi phí đầu tư công thông qua đấu thầu minh bạch.

Thứ ba, Tòa án nhân dân Tối cao phối hợp với Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam ban hành hướng dẫn áp dụng cơ chế tài phán độc lập và trọng tài thương mại trước năm 2015. Cơ chế này hướng tới mục tiêu rút ngắn thời gian giải quyết các khiếu nại, tranh chấp trong đấu thầu xuống dưới 45 ngày làm việc, bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho các bên tham gia.

Thứ tư, Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính cần ban hành thông tư liên tịch hướng dẫn cơ chế bảo lãnh tài chính ưu đãi cho các nhà thầu xây dựng nội địa trong năm 2014. Giải pháp này nhằm nâng tỷ lệ nhà thầu Việt Nam vượt qua bước sơ tuyển năng lực tài chính tại các gói thầu ODA thêm 25% trong vòng 3 năm tiếp theo.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm doanh nghiệp và nhà thầu xây lắp trong nước: Tiếp cận cẩm nang chuyên sâu về phương pháp lập hồ sơ dự thầu quốc tế, kỹ năng tính toán giá đánh giá tối ưu và chiến lược liên danh với đối tác nước ngoài để vừa nâng cao năng lực quản lý vừa bảo toàn biên độ lợi nhuận.

Nhóm bên mời thầu và Ban quản lý dự án: Vận dụng chuẩn xác quy trình 5 bước gồm sơ tuyển, lập hồ sơ mời thầu, mở thầu, đánh giá chi tiết và thương thảo hợp đồng, nhằm ngăn ngừa triệt để các rủi ro pháp lý và hành vi cấm theo quy định của pháp luật.

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và nhà lập pháp: Khai thác kho luận cứ so sánh đối chiếu giữa pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, Hàn Quốc và Nga để phục vụ công tác pháp điển hóa và xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành.

Nhóm giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên ngành Luật: Sử dụng công trình như một tài liệu nghiên cứu chuyên ngành giá trị về Tư pháp quốc tế, Luật thương mại quốc tế và các cơ chế tài phán hợp đồng xây dựng cơ bản.

Câu hỏi thường gặp

Nhà thầu trong nước được hưởng mức ưu đãi nào khi tham gia đấu thầu xây lắp quốc tế tại Việt Nam? Theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 14 Luật Đấu thầu năm 2005 và quy chế của Ngân hàng Thế giới, nhà thầu trong nước được áp dụng biên độ ưu đãi 7,5%. Trong bước xác định giá đánh giá, hồ sơ của nhà thầu nước ngoài phải cộng thêm một khoản tiền tương đương 7,5% giá dự thầu sau khi đã sửa lỗi và hiệu chỉnh sai lệch.

Gói thầu xây lắp nào bắt buộc phải tổ chức đấu thầu quốc tế? Theo Điều 13 Luật Đấu thầu năm 2005, việc đấu thầu quốc tế được tổ chức khi gói thầu thuộc dự án sử dụng vốn ODA có hiệp định quy định bắt buộc, hoặc khi gói thầu có tính chất kỹ thuật phức tạp mà không có nhà thầu trong nước nào đáp ứng được yêu cầu sau khi đã đấu thầu trong nước.

Thời hạn tối thiểu để bên mời thầu gửi thông báo sửa đổi hồ sơ mời thầu là bao lâu? Căn cứ theo Điều 33 Luật Đấu thầu năm 2005, trong trường hợp cần sửa đổi hồ sơ mời thầu sau khi đã phát hành, bên mời thầu có trách nhiệm gửi thông báo bằng văn bản đến tất cả các nhà thầu đã mua hồ sơ tối thiểu 10 ngày trước thời điểm đóng thầu để nhà thầu hoàn thiện hồ sơ dự thầu.

Sự khác biệt về thời điểm tính trượt giá giữa quy định Việt Nam và Ngân hàng Thế giới là gì? Pháp luật Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Châu Á quy định chỉ bắt đầu tính toán trượt giá sau 12 tháng kể từ ngày ký hợp đồng. Trong khi đó, Hướng dẫn mua sắm của Ngân hàng Thế giới quy định mốc thời gian này là sau 18 tháng, đòi hỏi sự đàm phán hài hòa trong các dự án vay vốn quốc tế.

Tranh chấp phát sinh trong đấu thầu xây lắp quốc tế nên được giải quyết theo cơ chế nào? Bản chất quan hệ đấu thầu là quan hệ dân sự - thương mại bình đẳng về quyền và nghĩa vụ hợp đồng. Việc sử dụng cơ chế trọng tài thương mại hoặc cơ quan tài phán độc lập giúp các bên xử lý nhanh chóng các xung đột về bồi thường thiệt hại và bảo đảm dự thầu hiệu quả hơn thủ tục tố tụng hành chính.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và xác lập khung khái niệm chuẩn xác về đấu thầu xây lắp quốc tế có sự tham gia của nhà thầu nội địa.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng áp dụng Luật Đấu thầu năm 2005, làm rõ nguyên nhân nhà thầu Việt Nam thường chịu thiệt thòi và phải chấp nhận làm thầu phụ với biên lợi nhuận thấp.
  • So sánh đối chiếu đa chiều quy định đấu thầu của Việt Nam với các chuẩn mực của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cùng kinh nghiệm quản lý mua sắm công của Hàn Quốc, Nga và Campuchia.
  • Định hình cơ chế chuyển đổi giải quyết tranh chấp đấu thầu sang hệ thống tài phán độc lập và trọng tài thương mại phù hợp với thông lệ quốc tế.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp chiến lược gắn liền với các mốc thời gian và chủ thể thực hiện cụ thể nhằm gia tăng thị phần trúng thầu cho doanh nghiệp Việt Nam.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là công trình học thuật chuyên khảo đầu tiên tại Việt Nam phân tích có hệ thống các quy định pháp luật về bảo hộ và phát triển nhà thầu xây lắp nội địa trong môi trường đấu thầu quốc tế. Kế hoạch tiếp theo cần tập trung thể chế hóa các giải pháp này vào Luật Đấu thầu sửa đổi giai đoạn 2013 - 2015. Các cơ quan quản lý và cộng đồng doanh nghiệp xây dựng hãy nhanh chóng tiếp cận, ứng dụng các phát hiện khoa học từ nghiên cứu để nâng cao năng lực pháp lý, tự tin vươn lên làm chủ các đại dự án hạ tầng quốc gia.