Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Những vấn đề chung về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức, công chức cấp xã Khái niệm công chức gắn liền với sự ra đời công chức ở các nước tư bản phương Tây. Từ nửa cuối thế kỷ XIX, tại nhiều nước đã thực hiện chế độ công chức.
Công chức được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay ở địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ NSNN [55, tr. Mỗi quốc gia có những quan điểm và định nghĩa khác nhau về công chức, cụ thể: Ở Pháp, công chức được hiểu là: “Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý” [49, tr. Ở Trung Quốc, công chức được hiểu là: “Những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ, được phân thành 02 loại: - Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp.
- Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật” [49, tr. Ở Việt Nam, công chức là một thuật ngữ được dùng từ rất sớm trong QLNN. Tại Điều 1 Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã quy định về quy chế công chức Việt Nam, nêu khái niệm công chức như sau: “Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy Luan van 9 định”.
Tuy nhiên, do điều kiện đất nước chiến tranh nên bản quy chế công chức này không được triển khai đầy đủ và xuyên suốt một thời gian dài (đến cuối những năm 1980), khái niệm công chức không được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Để cụ thể hóa Pháp lệnh CBCC đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 26/02/1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1988 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Pháp lệnh CBCC năm 1998 là văn bản pháp lý cao nhất về công chức, đánh dấu bước chuyển biến cơ bản về công tác cán bộ của Đảng và Nhà nước. Sau 02 năm thực hiện, Pháp lệnh CBCC năm 1998 đã bộc lộ những hạn chế và được sửa đổi vào năm 2000.
Tuy vậy, ngay cả Pháp lệnh CBCC được sửa đổi bổ sung vẫn không phân định rõ ràng được các đối tượng là công chức. Nhằm khắc phục, Pháp lệnh CBCC được sửa đổi lại vào năm 2003 quy định rõ đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là viên chức. Đồng thời, Pháp lệnh sửa đổi đã quy định thêm công chức xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, cả hai Pháp lệnh đều không đưa ra được khái niệm về cán bộ và khái niệm về công chức mà chỉ đưa ra thuật ngữ chung là CBCC.
Để khắc phục hạn chế đó, ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật CBCC. Đây là một văn bản pháp lý cao nhất từ trước đến nay và định nghĩa được rõ ràng hơn về CBCC. Tại khoản 2 Điều 4 Luật CBCC định nghĩa công chức “là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ NSNN; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Tại khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật CBCC và Luật Viên chức số 52/2019/QH14 ngày 23/11/2019 có hiệu lực từ ngày 01/7/2020, định Luan van 10 nghĩa công chức là: “công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ NSNN”.
Như vậy, mỗi quốc gia đều có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, nhưng nhìn chung các quan điểm, định nghĩa đều cho rằng công chức của một quốc gia đều có những đặc trưng cơ bản như sau: Một là, công dân của quốc gia đó. Hai là, được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Ba là, được hưởng lương từ NSNN. Bốn là, được xếp vào ngạch công chức.
Năm là, được quản lý thống nhất và điều chỉnh bằng những quy định của pháp luật; được thừa hành các quyền lực do Nhà nước giao. Tại khoản 3 Điều 4 Luật CBCC năm 2008 định nghĩa công chức cấp xã “là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ NSNN”. Đây là đội ngũ gần dân nhất, trực tiếp triển khai các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân. Chính vì vậy, đội ngũ công chức cấp xã luôn hiểu được tâm tư, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương.
Bên cạnh đó, công chức cấp xã còn thông thạo phong tục, tập quán, tâm lý của nhân dân và có những điều kiện thuận lợi trong việc vận động, thuyết phục nhân dân thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Tại khoản 3 Điều 61 Luật CBCC năm 2008 quy định về công chức cấp xã gồm có 07 chức danh sau: Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng Quân sự; Văn phòng - Thống kê; Địa chính - Xây dựng - Đô thị và Môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và Môi trường (đối với xã); Tài chính - Kế toán; Tư pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Xã hội. Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu 05/07 chức danh, không nghiên cứu đối với chức danh Trưởng Công an và Chỉ huy trưởng Quân sự. Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã Trước đây, khái niệm ĐTBD công chức thường được hiểu một cách khái quát chung mà chưa được quy định cụ thể với mục tiêu trang bị kiến thức, kỹ năng, phương pháp thực hiện nhiệm vụ, công vụ.
Tuy nhiên, trong những năm gần đây khi nghiên cứu về công tác ĐTBD, người ta thường làm rõ sự giống và khác nhau giữa hai khái niệm “đào tạo” và “bồi dưỡng” để tiện cho việc phân tích. Đào tạo là quá trình truyền đạt khối lượng kiến thức mới một cách có hệ thống để công chức thông qua đó trở thành người có trình độ cao hơn. Chương trình đào tạo gắn liền với một trình độ học vấn ở cấp độ nhất định. Vì vậy, sau một quá trình đào tạo mỗi người học có thể được cấp một văn bằng nào đó: Bằng tốt nghiệp Sau Đại học, Đại học, Cao đẳng, Trung cấp.
Đào tạo được xem là quá trình làm cho người ta “trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định” và bồi dưỡng là quá trình làm cho người ta “tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất” [52, tr. Bồi dưỡng là quá trình truyền thụ làm tăng thêm kiến thức mới đối với những người đang giữ chức vụ, đang thực thi công vụ của một ngạch, bậc công chức nhất định. Sau mỗi khóa bồi dưỡng người học nhận được chứng chỉ ghi nhận kết quả: Bồi dưỡng LLCT, kỹ năng QLNN, kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức công vụ, kiến thức hội nhập quốc tế… Thời gian bồi dưỡng thường trong khoảng từ 06-08 tuần. Xét về mặt thời gian, đào tạo thường có thời gian dài hơn, khoảng từ một năm học trở lên.
Về bằng cấp, sau khi hoàn thành khóa đào tạo, người học được cấp bằng chứng nhận trình độ được đào tạo, còn bồi dưỡng chỉ cấp chứng chỉ chứng nhận đã hoàn thành khóa bồi dưỡng. Như vậy, việc tách bạch khái niệm “đào tạo” và “bồi dưỡng” chỉ để tiện cho việc phân tích cặn kẽ sự giống và khác nhau giữa hai hình thức này. Trên thực tế, xét theo khung cảnh và quá trình ĐTBD thì trong đào tạo đã bao hàm việc bồi dưỡng. Định nghĩa của Ủy ban nhân lực Anh năm 1981: ĐTBD là “một quá trình có kế hoạch làm biến đổi thái độ, kiến thức hoặc kỹ năng thông qua việc học tập rèn luyện để làm việc có hiệu quả trong một hoạt động hay trong một loạt các hoạt động nào đó.
Mục đích của nó, xét theo tình hình công tác trong cơ quan, là phát triển nâng cao năng lực cá nhân và đáp ứng nhu cầu nhân lực hiện tại và tương lai của cơ quan” [52, tr. Luan van 12 Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ đã hết hiệu lực thi hành và được thay thế Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 của Chính phủ về ĐTBD CBCC, viên chức đã đưa ra khái niệm về đào tạo và bồi dưỡng như sau: “1.