Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, hoạt động xây dựng pháp luật tại Việt Nam đòi hỏi sự nâng cao đồng thời về số lượng và chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật. Thể chế hóa chủ trương của Đảng tại Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nghị quyết số 52-NQ/TW của Bộ Chính trị về chủ động tham gia cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (đặt mục tiêu kinh tế số chiếm 20% GDP vào năm 2025), Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030, cùng Quyết định số 749/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình Chuyển đổi số quốc gia, việc hoàn thiện khung pháp lý về chuyển đổi số là nhiệm vụ mang tính chiến lược.

Luật Giao dịch điện tử năm 2005 (Luật số 51/2005/QH11, có hiệu lực từ ngày 01/03/2006) sau hơn 15 năm thi hành đã bộc lộ nhiều bất cập lớn trước sự phát triển nhanh chóng của công nghệ. Cụ thể, phạm vi áp dụng của luật bị giới hạn, loại trừ nhiều lĩnh vực thiết yếu như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và bất động sản, thừa kế, đăng ký kết hôn, quyết định ly hôn, khai sinh, khai tử, hối phiếu và các giấy tờ có giá khác. Đồng thời, luật thiếu tính đồng bộ về định danh, xác thực điện tử và chữ ký điện tử an toàn, các quy định về an ninh, an toàn, bảo mật còn chồng chéo với hệ thống pháp luật chuyên ngành.

Trong khi đó, tính đến tháng 9/2023, Việt Nam có khoảng 70 triệu người dùng Internet (chiếm tỷ lệ sử dụng hàng ngày 94%, thời lượng trực tuyến trung bình gần 7 giờ/ngày) và gần 76 triệu người dùng mạng xã hội. Để giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu thực tiễn và rào cản pháp lý, việc thực hiện đánh giá tác động của chính sách (ĐGTĐCS) trong đề nghị xây dựng Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi) là đòi hỏi cấp thiết nhằm cung cấp cơ sở khoa học cho cơ quan lập pháp.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của khóa luận được xác định cụ thể:

  1. Mục tiêu nghiên cứu: Làm rõ cơ sở lý luận về chính sách và hoạt động ĐGTĐCS trong đề nghị xây dựng luật; tiến hành ĐGTĐ đối với một số chính sách trọng tâm trong đề nghị xây dựng Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi); đề xuất hệ thống giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động ĐGTĐCS và hoàn thiện khung pháp lý về giao dịch điện tử.
  2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
    • Nhiệm vụ 1: Hệ thống hóa và phân tích các vấn đề lý luận về chính sách, chủ thể, quy trình, nội dung 05 loại tác động trong hoạt động ĐGTĐCS theo quy định của pháp luật hiện hành (thực hiện tại Chương 1).
    • Nhiệm vụ 2: Vận dụng cơ sở lý luận để phân tích thực trạng, đánh giá tác động các phương án chính sách cụ thể dựa trên số liệu thực tế, từ đó lựa chọn phương án tối ưu và đề xuất các kiến nghị hoàn thiện (thực hiện tại Chương 2).

Đối tượng nghiên cứu là hệ thống lý luận và thực trạng quy định pháp luật về ĐGTĐCS theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Phạm vi nghiên cứu tập trung vào các chính sách nổi bật trong tổng số 06 chính sách được đề xuất trong đề nghị xây dựng Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận tiếp cận ĐGTĐCS dưới góc độ khoa học pháp lý hành chính - nhà nước và kỹ thuật lập pháp, dựa trên các căn cứ pháp lý và mô hình lý thuyết:

  • Khung khái niệm và pháp lý: Khái niệm chính sách và ĐGTĐCS được chuẩn hóa theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP), Nghị định số 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát thủ tục hành chính, Nghị định số 59/2022/NĐ-CP về định danh và xác thực điện tử, Nghị định số 45/2020/NĐ-CP, Nghị định số 42/2022/NĐ-CP, Nghị định số 165/2018/NĐ-CP, Thông tư số 12/2023/TT-BTP quy định định mức chi cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cùng các cam kết tại các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (CPTPP, EVFTA, RCEP).
  • Khung nội dung đánh giá: Phân tích toàn diện 05 loại tác động theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP gồm: tác động kinh tế (phân tích chi phí - lợi ích đối với Nhà nước, doanh nghiệp, người dân), tác động xã hội, tác động về giới, tác động về thủ tục hành chính và tác động đối với hệ thống pháp luật.
  • Quy trình phân tích chính sách: Vận dụng quy trình 4 bước chuẩn mực: (1) Xác định vấn đề bất cập; (2) Xác định mục tiêu chính sách; (3) Xác định các phương án giải quyết (Phương án 1: Giữ nguyên hiện trạng; Phương án 2: Can thiệp gián tiếp/phi truyền thống; Phương án 3: Can thiệp trực tiếp bằng pháp luật/truyền thống); (4) Đánh giá và so sánh tác động giữa các phương án.
  • Phương pháp nghiên cứu: Sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin; kết hợp các phương pháp nghiên cứu luật học chuyên ngành như phân tích quy phạm, so sánh pháp luật, quy nạp, tổng hợp, bình luận và phương pháp thống kê xã hội học.
  • Nguồn dữ liệu: Khóa luận khai thác dữ liệu thứ cấp chính thống từ Báo cáo của Bộ Tư pháp, Bộ Thông tin và Truyền thông, Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan, Kho bạc Nhà nước, Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, Báo cáo sơ kết 01 năm vận hành Cổng Dịch vụ công Quốc gia của Văn phòng Chính phủ, số liệu của Tổng cục Thống kê, Báo cáo khảo sát của Ủy ban Dân tộc, cùng các chỉ số xếp hạng quốc tế từ Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF) và Cơ quan Tình báo Kinh tế (EIU).

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Những vấn đề lý luận về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật

Chương 1 tập trung giải quyết các vấn đề nền tảng về lý luận và kỹ thuật lập pháp:

  • Khái niệm và bản chất: Chính sách trong đề nghị xây dựng luật được xác định là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định (khoản 1 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). Mỗi chính sách cấu thành bởi ba yếu tố: vấn đề thực tiễn, mục tiêu và giải pháp. ĐGTĐCS (Regulatory Impact Assessment - RIA) là hoạt động phân tích, dự báo tác động đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu.
  • Mục đích của ĐGTĐCS: Góp phần hạn chế bất cập, nâng cao tính khả thi của văn bản; bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan soạn thảo; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế.
  • Chủ thể thực hiện: Căn cứ Điều 32, 33, 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật cũng chính là chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện ĐGTĐCS (Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên Mặt trận và Đại biểu Quốc hội).
  • Nội dung và định mức tài chính: Làm rõ nội dung phân tích 05 nhóm tác động. Đồng thời, tác giả trích dẫn Thông tư số 12/2023/TT-BTP để lượng hóa định mức chi tiêu cho công tác xây dựng chính sách: soạn thảo đề cương chi tiết (6,7 triệu đồng với luật mới; 5 triệu đồng với luật sửa đổi); soạn thảo dự thảo văn bản (18 triệu đồng với luật mới; 11 triệu đồng với luật sửa đổi); báo cáo ĐGTĐCS (20 triệu đồng/báo cáo); báo cáo thẩm định, phản biện (2 triệu đồng/báo cáo mới; 1,5 triệu đồng/báo cáo sửa đổi).

Chương 2: Đánh giá tác động của một số chính sách trong đề nghị xây dựng Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi) và kiến nghị hoàn thiện

Chương 2 đi sâu phân tích thực tiễn và tiến hành ĐGTĐ đối với các chính sách cụ thể trong đề nghị xây dựng luật, trọng tâm là chính sách mở rộng phạm vi điều chỉnh:

1. Phân tích thực trạng và bất cập của Luật Giao dịch điện tử năm 2005: Khóa luận dẫn chứng số liệu thực tiễn chứng minh nhu cầu giao dịch điện tử đã vượt xa giới hạn của luật cũ:

  • Tỷ lệ trao đổi văn bản điện tử giữa các cơ quan nhà nước đạt khoảng 87%; Trục liên thông văn bản quốc gia ghi nhận trên 02 triệu văn bản từ tháng 3/2019.
  • Ngành Hải quan: 100% Cục và Chi cục thực hiện thủ tục hải quan điện tử; 99% doanh nghiệp xuất nhập khẩu tham gia; thu ngân sách qua phương thức điện tử đạt 97,1%; 172/193 thủ tục hành chính đạt dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 4.
  • Ngành Thuế: 99% doanh nghiệp tham gia khai thuế điện tử, phối hợp với 54 ngân hàng thương mại.
  • Kho bạc Nhà nước: 98% giao dịch thu ngân sách thực hiện bằng hình thức điện tử.
  • Bảo hiểm Xã hội: Hệ thống thông tin giám định BHYT tiếp nhận dữ liệu 176,52 triệu lượt khám chữa bệnh năm 2018 (kinh phí trên 98.496,8 tỷ đồng, liên thông 98,02%) và 184,14 triệu lượt năm 2019 (liên thông trên 92,04%).
  • Cổng Dịch vụ công Quốc gia: Sau 01 năm vận hành cung cấp 2.700 dịch vụ công trực tuyến (chiếm 39% tổng số thủ tục hành chính toàn quốc), xử lý hơn 719.000 hồ sơ trực tuyến.
  • Các chỉ số lịch sử: Báo cáo WEF 2004 - 2005 cho thấy chỉ số ứng dụng công nghệ của Việt Nam xếp 92/117; chỉ số sẵn sàng điện tử của EIU năm 2004 xếp 60/64, năm 2005 xếp 61/65.

2. Bảng so sánh đánh giá tác động 03 phương án của Chính sách mở rộng phạm vi điều chỉnh:

Tiêu chí đánh giá Phương án 1: Giữ nguyên hiện trạng (không mở rộng) Phương án 2: Nhà nước hỗ trợ gián tiếp trong điều kiện cho phép Phương án 3: Sửa đổi luật, mở rộng phạm vi tới mọi lĩnh vực (Lựa chọn)
Tác động kinh tế Không phát sinh chi phí sửa đổi luật, nhưng hạn chế cơ hội đầu tư, kìm hãm phát triển kinh tế số; duy trì chi phí giao dịch truyền thống cao. Tốn kém chi phí ngân sách rà soát CSDL, đầu tư hạ tầng trang thiết bị và tuyên truyền gián tiếp nhưng hiệu quả thấp do thiếu cơ sở pháp lý trực tiếp. Tiết kiệm chi phí xã hội vượt trội: khoảng 9.011,4 tỷ đồng/năm cho thủ tục hành chính; 2.592 tỷ đồng/năm cho sao chụp, chứng thực; 2.019,5 tỷ đồng/năm cho chứng thực thông tin doanh nghiệp.
Tác động xã hội Không đáp ứng nhu cầu người dân; lãng phí thời gian (mỗi giao dịch truyền thống mất tối thiểu 02 lượt đi lại, tương đương 02 giờ). Tăng tiếp cận từng phần nhưng gây khó khăn cho đối tượng yếu thế (người cao tuổi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số) nếu thiếu lộ trình. Tháo gỡ rào cản hành chính, nâng cao tính minh bạch, giảm tham nhũng vặt; đặt ra thách thức phòng chống tội phạm công nghệ cao và bảo đảm hạ tầng số vùng sâu vùng xa.
Tác động về giới & TTHC Không tác động về giới; không làm phát sinh hay giảm thủ tục hành chính. Không tác động về giới; không làm thay đổi quy định thủ tục hành chính chính thức. Không phân biệt giới tính; cắt giảm tối đa thời gian, quy trình thực hiện thủ tục hành chính trên môi trường số.
Tác động hệ thống pháp luật Mâu thuẫn với các luật chuyên ngành mới ban hành (Luật Quản lý thuế 2019, Luật An ninh mạng 2018); thiếu tương thích với 09 điều ước quốc tế đang có hiệu lực. Chưa bảo đảm tính đồng bộ, có thể gây xung đột với quy định loại trừ hiện hành của Luật Giao dịch điện tử 2005. Thể chế hóa Điều 62 Hiến pháp 2013 và Nghị quyết 52-NQ/TW; bảo đảm đồng bộ với hệ thống pháp luật chuyên ngành và tương thích hoàn toàn với các cam kết quốc tế (CPTPP, EVFTA, RCEP).

3. Đánh giá thách thức xã hội và an ninh mạng khi mở rộng:

  • Năm 2020 ghi nhận 6.829 cuộc tấn công mạng gây ra sự cố vào các hệ thống thông tin tại Việt Nam.
  • Trong 6 tháng đầu năm 2022, Bộ Công an đã xử lý 840 chuyên án, vụ việc lừa đảo, chiếm đoạt tài sản qua mạng (tăng 42% so với 6 tháng cuối năm 2021).
  • Chênh lệch vùng miền: Theo điều tra năm 2019, tỷ lệ hộ đồng bào dân tộc thiểu số tiếp cận Internet là 61,3%; tỷ lệ cán bộ chuyên trách công nghệ thông tin tại các bộ, cơ quan ngang bộ năm 2020 chỉ đạt 6,33%, tại cấp tỉnh đạt 3,96%.

4. Phân tích chính sách về giá trị pháp lý của định danh, xác thực và hợp đồng điện tử: Tác giả phân tích tính cấp thiết của việc thể chế hóa Nghị định số 59/2022/NĐ-CP vào luật; phân cấp giá trị pháp lý của chữ ký điện tử an toàn (sửa đổi Điều 21, Điều 22 Luật năm 2005), bảo đảm công nhận giá trị pháp lý của thông điệp dữ liệu và hợp đồng điện tử.

5. Hệ thống giải pháp, kiến nghị của khóa luận:

  • Hoàn thiện quy định pháp luật về quy trình, phương pháp ĐGTĐCS trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
  • Nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác ĐGTĐCS thuộc các bộ, ngành.
  • Nâng cao nhận thức xã hội của cá nhân, tổ chức về giá trị pháp lý của giao dịch điện tử.
  • Hoàn thiện trực tiếp Báo cáo ĐGTĐCS trình Quốc hội đối với dự án Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi).

Kết quả và đóng góp

  • Hệ thống hóa lý luận: Khóa luận chuẩn hóa khung lý luận về ĐGTĐCS trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật theo quy định của pháp luật Việt Nam, phân định rõ thẩm quyền, quy trình 4 bước và cấu trúc 05 loại tác động.
  • Cung cấp bằng chứng định lượng thực tiễn: Tác giả lượng hóa chi phí - lợi ích của chính sách mở rộng phạm vi áp dụng Luật Giao dịch điện tử thông qua các con số tiết kiệm cụ thể: 9.011,4 tỷ đồng/năm từ thủ tục hành chính, 2.592 tỷ đồng/năm từ sao chụp chứng thực, 2.019,5 tỷ đồng/năm từ chứng thực thông tin doanh nghiệp dựa trên tần suất 600.000 giao dịch hành chính/ngày.
  • Đóng góp về mặt lập pháp: Luận giải toàn diện tính ưu việt của Phương án 3 (can thiệp lập pháp mở rộng phạm vi điều chỉnh), chỉ ra các điểm nghẽn pháp lý đối với định danh số, chữ ký điện tử và hợp đồng điện tử; đề xuất giải pháp khả thi giúp cơ quan soạn thảo hoàn thiện Báo cáo ĐGTĐCS trình Quốc hội.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu chủ yếu tập trung phân tích sâu một số chính sách nổi bật (trọng tâm là mở rộng phạm vi điều chỉnh và xác thực điện tử) thay vì bao quát toàn diện cả 06 chính sách trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật. Nguồn số liệu phụ thuộc vào dữ liệu thống kê thứ cấp từ các báo cáo chuyên ngành tính đến năm 2023.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng đánh giá toàn diện các chính sách còn lại (dịch vụ tin cậy, dữ liệu số, an toàn thông tin); phát triển nghiên cứu đánh giá tác động sau ban hành (ex-post RIA) khi Luật Giao dịch điện tử sửa đổi chính thức đi vào đời sống thực tiễn.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng sử dụng: Tài liệu hữu ích cho sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Pháp luật Hành chính - Nhà nước, Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật; chuyên viên pháp chế tại các bộ, ngành; cán bộ nghiên cứu lập pháp và các nhà hoạch định chính sách công trong lĩnh vực công nghệ thông tin và chuyển đổi số.
  • Phần nội dung đáng tham khảo:
    • Khung phương pháp đánh giá 05 loại tác động và quy trình 4 bước tại Chương 1.
    • Mô hình so sánh phương án và phương pháp lượng hóa chi phí - lợi ích của chính sách công nghệ số tại Mục 2.1 của Chương 2.

Câu hỏi thường gặp

  1. Nội dung đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật gồm những loại tác động nào? Theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được trích dẫn trong khóa luận, mỗi chính sách phải được đánh giá toàn diện trên 05 loại tác động: tác động về kinh tế, tác động về xã hội, tác động về giới, tác động về thủ tục hành chính và tác động đối với hệ thống pháp luật.

  2. Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật Giao dịch điện tử được ước tính giúp tiết kiệm những khoản chi phí xã hội cụ thể nào? Khóa luận tính toán phương án mở rộng phạm vi giúp tiết kiệm tối thiểu hàng năm: khoảng 9.011,4 tỷ đồng từ giải quyết thủ tục hành chính điện tử (tính trên khoảng 600.000 giao dịch/ngày); khoảng 2.592 tỷ đồng từ việc giảm chi phí sao chụp, chứng thực giấy tờ; và khoảng 2.019,5 tỷ đồng từ các hoạt động chứng thực thông tin liên quan đến doanh nghiệp.

  3. Vì sao Luật Giao dịch điện tử năm 2005 lại loại trừ các lĩnh vực đất đai, nhà ở, thừa kế và hộ tịch? Văn bản nêu rõ nguyên nhân chủ quan là do tại thời điểm năm 2005, hạ tầng công nghệ thông tin và mức độ sẵn sàng điện tử của Việt Nam còn thấp (chỉ số ứng dụng công nghệ của WEF xếp 92/117; chỉ số EIU xếp 61/65). Nguyên nhân khách quan xuất phát từ tâm lý lo ngại của người dân và nhà làm luật về nguy cơ tranh chấp, mất an toàn thông tin và không bảo đảm được quyền lợi hợp pháp trong các lĩnh vực tài sản và nhân thân phức tạp.

  4. Chủ thể nào có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật? Theo quy định tại Điều 32, 33 và 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật trước Quốc hội (Chính phủ, Chủ tịch nước, TANDTC, VKSNDTC, KTNN, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đại biểu Quốc hội...) có trách nhiệm tiến hành ĐGTĐ đối với từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật.

  5. Phương án nào được tác giả đề xuất lựa chọn đối với chính sách mở rộng phạm vi điều chỉnh? Tác giả đề xuất lựa chọn Phương án 3 (can thiệp trực tiếp bằng việc sửa đổi luật để mở rộng phạm vi điều chỉnh tới mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội) vì đây là giải pháp căn cơ giúp tháo gỡ rào cản pháp lý, tương thích với các FTA thế hệ mới, tối ưu hóa chi phí xã hội và tạo nền tảng cho việc xây dựng Chính phủ số, kinh tế số và xã hội số.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Tạ Thu Huyền đã giải quyết thấu đáo và có hệ thống các vấn đề lý luận về đánh giá tác động của chính sách trong quy trình lập pháp tại Việt Nam. Thông qua việc phân tích thực chứng và lượng hóa tác động của các chính sách trọng tâm trong đề nghị xây dựng Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi), công trình đã chứng minh tính tất yếu của việc mở rộng phạm vi điều chỉnh và hoàn thiện giá trị pháp lý của định danh, xác thực điện tử. Các kiến nghị được đề xuất có giá trị thực tiễn cao, đóng góp thiết thực cho quá trình hoàn thiện thể chế chuyển đổi số quốc gia.