Tổng quan nghiên cứu

Huyện đảo Cô Tô, tỉnh Quảng Ninh có tổng diện tích tự nhiên đạt 54.241,32 ha, trong đó tổng diện tích mặt đất nổi là 5.004,93 ha (chiếm 9,23%). Kể từ năm 2011, địa phương ghi nhận tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt trên 14%/năm, kéo theo nhu cầu cấp thiết về chuyển dịch đất đai nhằm hoàn thiện hạ tầng du lịch và công trình công cộng. Tuy nhiên, công tác giải phóng mặt bằng tại huyện đảo tiền tiêu này gặp nhiều thách thức do quỹ đất có hạn, biến động giá chuyển nhượng thực tế tăng nhanh và sự chưa đồng thuận của người dân khi bị thu hồi đất.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là đánh giá thực trạng thu hồi đất, xác định những bất cập trong cơ chế chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, đồng thời đo lường tác động đến đời sống nhân dân. Mục tiêu cụ thể gồm: (1) Đánh giá kết quả triển khai công tác bồi thường, hỗ trợ tại các dự án trọng điểm; (2) Phân tích sự thay đổi về việc làm, thu nhập và giá đất của các hộ bị ảnh hưởng; (3) Xác lập hệ thống giải pháp khắc phục tồn tại nhằm đảm bảo an sinh xã hội bền vững.

Phạm vi nghiên cứu được thực hiện tại huyện Cô Tô trong giai đoạn từ năm 2016 đến năm 2018, tập trung chuyên sâu vào 2 dự án then chốt: Dự án Mở rộng đường xuyên đảo Cô Tô và Dự án Xây dựng Trung tâm Y tế huyện Cô Tô. Ý nghĩa của công trình thể hiện ở việc cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng cho 13 cán bộ quản lý đất đai cấp huyện và xã, hỗ trợ điều chỉnh chính sách bồi thường tiệm cận giá thị trường và nâng cao tỷ lệ đồng thuận của hơn 138 hộ dân thuộc diện giải tỏa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu theo Luật Đất đai số 45/2013/QH13, kết hợp khung lý thuyết chuyển dịch đất đai bắt buộc và mô hình sinh kế bền vững. Khung lý thuyết này phân tích mối quan hệ tương hỗ giữa quyền lợi nhà đầu tư, trách nhiệm quản lý của chính quyền và an sinh xã hội của người sử dụng đất.

Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm cốt lõi: (1) Thu hồi đất theo quyết định hành chính phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia; (2) Bồi thường thiệt hại về đất, tài sản trên đất và chi phí đầu tư còn lại; (3) Hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp; (4) Tái định cư và phục hồi sinh kế tại nơi ở mới. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được tham chiếu gồm Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT và các văn bản địa phương như Quyết định số 1766/2014/QĐ-UBND, Quyết định số 3000/2017/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh. Ngoài ra, tác giả đối chiếu kinh nghiệm quốc tế từ Đài Loan với cơ quan định giá đất độc lập giúp mức bồi thường đạt khoảng 71,36% thị trường và Hàn Quốc với tỷ lệ giải phóng mặt bằng qua tham vấn đạt 85%.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Phòng Tài nguyên - Môi trường và Nông nghiệp, Trung tâm Phát triển quỹ đất, Chi cục Thống kê huyện Cô Tô qua các báo cáo quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất hàng năm từ 2016 đến 2018.

Dữ liệu sơ cấp được khảo sát với tổng cỡ mẫu 80 mẫu đại diện. Trong đó, Dự án Mở rộng đường xuyên đảo Cô Tô khảo sát 75 mẫu (gồm 70 hộ dân đại diện cho 134 hộ bị thu hồi và 5 tổ chức đại diện 11 tổ chức); Dự án Xây dựng Trung tâm Y tế huyện Cô Tô khảo sát toàn diện 5 mẫu (toàn bộ 4 hộ gia đình và 1 tổ chức). Phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên hệ thống từ danh sách thu hồi đất được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện khách quan cho toàn bộ đối tượng chịu tác động.

Nghiên cứu sử dụng thang đo Likert 5 mức độ (từ 1,00 đến 5,00 điểm) để lượng hóa mức độ phù hợp của chính sách và thái độ phục vụ của cán bộ. Lý do lựa chọn phương pháp này là khả năng chuẩn hóa các đánh giá định tính phức tạp thành chỉ số thống kê rõ ràng. Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm Microsoft Excel qua các kỹ thuật thống kê mô tả, phân tổ và so sánh tỷ lệ phần trăm. Quá trình thu thập và hoàn thiện số liệu diễn ra từ tháng 8/2019 đến tháng 5/2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về quy mô thu hồi đất: Công tác giải phóng mặt bằng tại 2 dự án trọng điểm đã thu hồi đất từ 138 hộ gia đình và 12 tổ chức. Riêng nhóm đất sản xuất nông nghiệp của huyện chỉ có 349,16 ha (chiếm 6,98% diện tích mặt đất), do đó việc thu hồi đất nông nghiệp phục vụ hạ tầng đã thu hẹp đáng kể tư liệu sản xuất truyền thống của cư dân nông thôn.

Thứ hai, về chênh lệch đơn giá bồi thường: Kết quả đối chiếu bảng giá đất theo Quyết định số 3238/2014/QĐ-UBND với giao dịch thực tế cho thấy đơn giá bồi thường về đất chỉ bằng khoảng 60% đến 75% giá thị trường tại thời điểm thu hồi. Sự chênh lệch này là nguyên nhân chính khiến nhiều hộ dân trì hoãn bàn giao mặt bằng, dẫn đến việc phải kéo dài thời gian vận động hoặc lập phương án cưỡng chế.

Thứ ba, về biến động sinh kế và thu nhập: Khảo sát 80 đối tượng cho thấy có trên 45% người lao động bị thu hồi đất đã chuyển đổi việc làm từ nông - lâm nghiệp sang kinh doanh du lịch, dịch vụ nhà hàng và khách sạn. Tuy nhiên, mức độ ổn định việc làm mới chỉ đạt mức trung bình (điểm Likert dao động từ 2,60 đến 3,39 điểm), do người dân chủ yếu nhận tiền hỗ trợ chuyển đổi nghề một lần (không quá 5 lần giá đất nông nghiệp) mà chưa được đào tạo nghề bài bản.

Thứ tư, về nguồn lực tổ chức thực thi: Toàn bộ bộ máy quản lý đất đai huyện Cô Tô chỉ gồm 13 cán bộ (03 người thuộc Phòng Tài nguyên - Môi trường và Nông nghiệp, 04 người thuộc Văn phòng Đăng ký đất đai, 06 công chức địa chính xã), với 01 Thạc sĩ và 08 Kỹ sư/Cử nhân. Khối lượng công việc lớn trong giai đoạn 2016 - 2018 đã tạo áp lực cực lớn lên đội ngũ này.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại xuất phát từ tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh trên 14%/năm làm giá trị thương mại của đất đai tăng vọt, trong khi khung giá bồi thường của Nhà nước mang tính chu kỳ 5 năm nên có độ trễ lớn. So sánh với thực tế tại các đô thị lớn như Hà Nội (triển khai 1.160 dự án giai đoạn 2011 - 2015) hay Đà Nẵng (1.390 dự án), công tác giải phóng mặt bằng tại huyện đảo Cô Tô chịu thêm áp lực do quỹ đất dự phòng hạn hẹp (đất bằng chưa sử dụng chỉ có 764,09 ha, tương đương 15,27% diện tích mặt đất).

Các dữ liệu nghiên cứu được biểu đạt trực quan thông qua biểu đồ phân tích cơ cấu chi phí bồi thường - hỗ trợ và bảng tổng hợp chỉ số đánh giá của người dân. Biểu đồ chỉ rõ tỷ trọng chi bồi thường đất chiếm vị trí áp đảo, trong khi chi phí đào tạo nghề thực chất còn thấp. Việc số hóa bảng biểu giúp các nhà quản lý thấy rõ điểm nghẽn nằm ở chính sách hỗ trợ sau giải tỏa, khẳng định việc đền bù bằng tiền đơn thuần không thể thay thế cho giải pháp sinh kế dài hạn.

Đề xuất và khuyến nghị

Để hoàn thiện công tác giải phóng mặt bằng và bảo đảm quyền lợi cho người dân trên địa bàn huyện Cô Tô, 4 nhóm giải pháp cụ thể được đề xuất:

Thứ nhất, đổi mới cơ chế định giá đất bồi thường cụ thể. Ủy ban nhân dân huyện Cô Tô chủ trì phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh thuê các đơn vị tư vấn thẩm định giá độc lập xác định giá đất cụ thể tại thời điểm thu hồi, phấn đấu đưa đơn giá bồi thường tiệm cận 85% - 90% giá giao dịch thị trường. Thời gian triển khai thực hiện liên tục trong giai đoạn 2021 - 2023.

Thứ hai, thiết lập chương trình hỗ trợ sinh kế và đào tạo nghề chuyên sâu. Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Cô Tô kết hợp với các cơ sở dạy nghề xây dựng các khóa đào tạo du lịch sinh thái biển, quản trị khách sạn và chế biến thủy sản. Mục tiêu đặt ra là giải quyết việc làm bền vững cho 100% lao động mất đất sản xuất nông nghiệp trong vòng 12 tháng sau khi bàn giao mặt bằng, triển khai trong giai đoạn 2021 - 2024.

Thứ ba, kiện toàn và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ quản lý đất đai. Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ninh và Ủy ban nhân dân huyện Cô Tô cần tổ chức các lớp đào tạo chuyên môn pháp lý, kỹ năng hòa giải cho 13 cán bộ địa chính hiện tại, đồng thời tuyển dụng bổ sung từ 2 đến 3 biên chế chuyên trách về giải phóng mặt bằng trong giai đoạn 2021 - 2025.

Thứ tư, tăng cường tính công khai, minh bạch và dân chủ cơ sở. Trung tâm Phát triển quỹ đất huyện phối hợp Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn kéo dài thời gian niêm yết công khai phương án bồi thường tối thiểu 30 ngày, đồng thời tổ chức các buổi đối thoại công khai với các hộ gia đình để nâng tỷ lệ đồng thuận bàn giao mặt bằng tự nguyện lên trên 95% trước thời điểm áp dụng biện pháp hành chính.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

Thứ nhất, cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ địa chính cấp huyện, xã. Lãnh đạo Ủy ban nhân dân, Phòng Tài nguyên - Môi trường và 13 cán bộ địa chính tại các địa bàn huyện đảo có thể ứng dụng các phát hiện của đề tài để hoàn thiện quy trình lập hồ sơ, thẩm định phương án thu hồi đất và xử lý đơn thư khiếu nại phát sinh từ 14 vụ việc thực tế hàng năm.

Thứ hai, ban quản lý dự án và các chủ đầu tư hạ tầng kỹ thuật. Nhóm này có thể sử dụng các bảng dự toán chi phí bồi thường - hỗ trợ từ 2 dự án nghiên cứu điển hình nhằm xây dựng kế hoạch dòng tiền, dự báo rủi ro chậm tiến độ và thiết lập phương án tái định cư hợp lý trước khi khởi công công trình.

Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học ngành Quản lý đất đai. Đề tài cung cấp khung phân tích chuẩn mực kết hợp thang đo Likert 5 mức độ trên 80 mẫu điều tra thực tế, làm nguồn dữ liệu kế thừa giá trị cho các công trình nghiên cứu về kinh tế đất đai và chuyển dịch sinh kế tại các vùng kinh tế ven biển.

Thứ tư, các tổ chức tư vấn thẩm định giá và cộng đồng dân cư có đất bị thu hồi. Đơn vị thẩm định giá có thể tham khảo phương pháp xác định giá đất cụ thể, trong khi người dân nắm vững các quy định tại Luật Đất đai 2013 và Nghị định 47/2014/NĐ-CP để giám sát tính minh bạch, bảo vệ quyền lợi hợp pháp khi thực hiện giải phóng mặt bằng.

Câu hỏi thường gặp

Cơ sở pháp lý căn bản nào chi phối công tác bồi thường tại huyện Cô Tô trong giai đoạn nghiên cứu?

Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại huyện Cô Tô giai đoạn 2016 - 2018 căn cứ trực tiếp vào Luật Đất đai số 45/2013/QH13, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ và Quyết định số 3000/2017/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh. Các văn bản này quy định cụ thể về điều kiện bồi thường, mức hỗ trợ ổn định đời sống tương đương 30 kg gạo/nhân khẩu/tháng và các khoản hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp.

Cỡ mẫu khảo sát 80 phiếu được phân bổ như thế nào giữa các dự án nghiên cứu?

Cỡ mẫu 80 mẫu được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên từ danh sách giải phóng mặt bằng. Cụ thể, Dự án Mở rộng đường xuyên đảo Cô Tô điều tra 75 mẫu (gồm 70 hộ dân đại diện cho 134 hộ bị thu hồi và 5 tổ chức); Dự án Xây dựng Trung tâm Y tế huyện Cô Tô điều tra toàn bộ 5 mẫu (gồm 4 hộ gia đình và 1 tổ chức bị ảnh hưởng).

Khoản chi nào chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng kinh phí giải phóng mặt bằng tại địa phương?

Chi phí bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70% tổng kinh phí giải phóng mặt bằng tại 2 dự án nghiên cứu. Tiếp theo là các khoản chi hỗ trợ chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm cho hộ trực tiếp sản xuất nông nghiệp với mức chi trả theo quy định bằng tiền không quá 5 lần giá đất nông nghiệp cùng loại.

Vì sao giá đất bồi thường tại huyện Cô Tô giai đoạn 2016 - 2018 chưa tiệm cận giá thị trường?

Sự chênh lệch phát sinh do kinh tế huyện Cô Tô tăng trưởng mạnh trên 14%/năm cùng sự bùng nổ du lịch khiến giá đất giao dịch thực tế tăng nhanh. Trong khi đó, bảng giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh ban hành theo Quyết định số 3238/2014/QĐ-UBND có chu kỳ ổn định 5 năm, dẫn đến mức bồi thường chỉ đạt khoảng 60% đến 75% giá thị trường.

Giải pháp nào mang tính quyết định để ổn định việc làm cho người dân mất đất nông nghiệp?

Giải pháp then chốt là chuyển từ hỗ trợ tiền mặt đơn thuần sang tổ chức các lớp đào tạo nghề dịch vụ du lịch, khách sạn và chế biến thủy sản. Ủy ban nhân dân huyện Cô Tô cần đặt mục tiêu 100% lao động bị thu hồi 349,16 ha đất sản xuất nông nghiệp được hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp ổn định trong vòng 12 tháng sau giải phóng mặt bằng.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ của tác giả Hoàng Minh Phương đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu đánh giá công tác giải phóng mặt bằng tại huyện đảo Cô Tô, mang lại các đóng góp nổi bật:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo Luật Đất đai 2013 và các văn bản chỉ đạo của tỉnh Quảng Ninh.
  • Khảo sát thực chứng 80 mẫu đại diện tại 2 dự án trọng điểm, phản ánh trung thực mức độ chênh lệch giá bồi thường đạt khoảng 60% - 75% so với thị trường.
  • Đo lường tác động chuyển dịch sinh kế của hơn 138 hộ dân, chỉ ra điểm nghẽn trong công tác đào tạo nghề và áp lực của 13 cán bộ quản lý đất đai.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định giá độc lập và nâng tỷ lệ đồng thuận của người dân lên trên 95%.
  • Cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn giá trị cho công tác quản lý 5.004,93 ha quỹ đất mặt đất và định hướng quy hoạch không gian biển đến năm 2030.

Lộ trình triển khai các khuyến nghị cần được địa phương ưu tiên thực hiện đồng bộ trong giai đoạn 2021 - 2025. Các nhà hoạch định chính sách, ban quản lý dự án và các nhà nghiên cứu hãy tham khảo ngay công trình khoa học này để ứng dụng hiệu quả vào công tác giải phóng mặt bằng thực tiễn tại các địa bàn huyện đảo trên cả nước.