CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC THANH TRA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái quát về công tác thanh tra quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái quát về công tác thanh tra 1. Khái niệm về công tác thanh tra Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định; là sự kiểm soát đối với đối tượng được thanh tra trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định.
Thanh tra mang tính quyền lực, thông qua công tác thanh tra thường là phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định [20]. Từ điển tiếng Việt đưa ra khái niệm Thanh tra: Là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp [42]. Từ điển Luật học đưa ra khái niệm Thanh tra: Là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định [43]. Theo Luật Thanh tra, Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân [26].
Trong hoạt động, thanh tra thực thi quyền lực của Nhà nước, tác động đến đối tượng bị quản lý nhằm mang lại cho chủ thể quản lý những thông tin chính xác, khách quan, để từ đó có biện pháp chấn chỉnh hoạt động quản lý. Hoạt động thanh tra không chỉ xem xét tính hợp pháp mà còn xem xét tính hợp lý của hành vi của đối tượng quản lý. Bản chất của hoạt động thanh tra không phải chỉ phát hiện, xử lý vi phạm mà điều quan trọng hơn là tìm ra nguyên nhân vi phạm để từ đó đề xuất các giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm. Những đặc trưng quan trọng của Thanh tra nhà nước đó là: - Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
- Về chức năng: Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền 7 hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật [26]. - Về chủ thể: Là các cơ quan quản lý nhà nước. Thanh tra được coi là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Hoạt động đó có thể do thủ trưởng cơ quan quản lý quyết định hoặc do một loại cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước tiến hành, đó là các cơ quan thanh tra nhà nước [26].
- Về đối tượng: Là các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý. Có thể thấy đối tượng thanh tra là rất rộng, tương ứng theo đối tượng quản lý [26]. - Về nội dung thanh tra: Là xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật. Như vậy, nội dung thanh tra là khá toàn diện, nó bao gồm từ việc xem xét làm rõ hoạt động hay hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân, đánh giá những hoạt động và hành vi đó, đồng thời đưa ra những biện pháp xử lý kịp thời bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý.
Đặc điểm của công tác thanh tra - Tính quyền lực: Thanh tra là một chức năng quản lý nhà nước thể hiện quyền lực nhà nước của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. - Tính khách quan: Xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân nhằm đưa ra kết luận đúng - sai, đánh giá ưu - khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa và xử lý vi phạm, góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. - Tính độc lập tương đối: Các tổ chức thanh tra được phép tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trên các lĩnh vực KT-XH theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định. Trên cơ sở kết quả thanh tra, ban hành kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình.
- Luôn gắn với quản lý nhà nước: Quản lý nhà nước và thanh tra đều có đặc điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện sự tác động lên đối tượng 8 quản lý. Ngoài ra, với tư cách là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước. Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có nhà nước thì ở đó có thanh tra. - Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý, là công cụ phục vụ sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước, luôn gắn liền với quản lý, là một nội dung của quản lý.
Thanh tra còn là một phương thức phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, phát hiện và xử lý những biểu hiện quan liêu, tham ô, lãng phí và những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý [26]. - Công tác thanh tra là một trong những biện pháp quan trọng để ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra thì sẽ dẫn đến bệnh quan liêu, tham ô, lãng phí và chỉ có tăng cường kiểm tra, kiểm soát thì mới chống được các tệ nạn này. - Thanh tra cùng với các phương thức kiểm tra, giám sát luôn là hiện thân của kỷ cương pháp luật; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát dù được thực hiện dưới bất cứ hình thức nào cũng luôn có tác dụng hạn chế, răn đe những hành vi vi phạm pháp luật của các đối tượng quản lý.
Mặt khác, các giải pháp được đưa ra từ hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát không chỉ hướng vào việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, mà còn có tác dụng khắc phục các kẽ hở của chính sách, pháp luật, ngăn ngừa tận gốc mầm mống phát sinh những vi phạm pháp luật. Phân loại hoạt động thanh tra Căn cứ theo chức năng quản lý, hoạt động thanh tra được phân thành 2 loại: * Thanh tra hành chính Là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra hành chính có những đặc trưng cơ bản như sau: - Về tổ chức: Thanh tra hành chính là hoạt động được đảm nhiệm bởi các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính. Ở trung ương là TTCP; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gọi là thanh tra tỉnh; ở huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh là thanh tra huyện.
9 - Về đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải có quan hệ về mặt tổ chức với cơ quan quản lý. - Về nội dung thanh tra: Ngoài thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, thanh tra hành chính còn thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. - Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính là Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, trong trường hợp cần thiết, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cũng có thể ra quyết định và thành lập Đoàn thanh tra. * Thanh tra chuyên ngành Là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.
Thanh tra chuyên ngành có những đặc trưng cơ bản như sau: - Về chủ thể: Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành và lĩnh vực. Ở cấp Trung ương có Thanh tra của Bộ và cơ quan ngang Bộ; ở cấp Tỉnh và Thành phố trực thuộc Trung ương có Thanh tra của Sở và các Ban, Ngành. - Về đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành: Là tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động thuộc thẩm quyền quản lý ngành,lĩnh vực, chuyên môn. - Về nội dung thanh tra chuyên ngành: Thanh tra chấp hành pháp luật, chấp hành những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực.
- Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành là: Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ra quyết định thanh tra, trong trường hợp xét thấy cần thiết, Bộ trưởng, Giám đốc sở cũng có thể ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra. Khái quát về quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội.
10 Theo Luật NSNN năm 2015: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.