phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở khoa học về cơ chế thủ tục hành chính một cửa tại Ủy ban nhân dân cấp huyện Chƣơng 2: Thực trạng cơ chế thủ tục hành chính một cửa tại Ủy ban nhân dân Quận Hoàng Mai, Thành phố Hà Nội Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện cơ chế thủ tục hành chính một cửa tại Ủy ban nhân dân Quận – từ thực tiễn Quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội 9 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CƠ CHẾ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH MỘT CỬA TẠI ỦY BAN NHÂN DÂNCẤP HUYỆN 1. Khái quát về thủ tục hành chính 1. Khái niệm, đặcđiểmthủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Để hiểu rõ khái niệm TTHC, cần phải làm rõ một khái niệm tổng quát hơn đó là khái niệm thủ tục.
Về mặt thuật ngữ, nghĩa của từ thủ tục đƣợc các từ điển giải thích nhƣng có sự khác biệt nhất định. Từ điển Hán - Việt của Giáo sƣ Đào Duy Anh quan niệm “thủ tục là cáctrình tự và phƣơng pháp làm việc”. Từ điển Bách khoa Việt Nam thủ tục đƣợc hiểu là “cách thức đã định để thực hiện một hoạt động”. Từ các quan niệm trên có thể thấy ở góc độ chung nhất, thủ tục bao gồm hai yếu tố cơ bản là trình tự và cách thức, trong đó trình tự xác định quy trình, tức là trật tự các bƣớc, các giai đoạn tiến hành công việc; cách thức xác định phƣơng pháptiến hành các công việc, gắn với những hoạt động cụ thể.
Các hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, trong đó có các hoạt động quản lý HCNN đều đƣợc diễn ra phổ biến với nhiều hành vi (hoạt động) kế tiếp nhau, với trình tự thời gian và những công việc cụ thể, xác định, theo những thủ tục nhất định. Nhƣ vậy, trình tự là yếu tố quan trọng và không thể thiếu của thủ tục nói chung và của TTHC nói riêng.Tuy nhiên, trình tự mới chỉ là yếu tố có tính hình thức, để trình tự đƣợc tôn trọng và thực hiện thì đòi hỏi phải có cách thức phù hợp. Cách thức để tiến hành các hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng, nhƣng nó chỉ có thể đạt đƣợc hiệu quả khi đƣợc áp dụng một cách đúng đắn, theo những trình tự và thời gian nhất định. Nói cách khác, trình tự và cách thức thực hiện cáchoạt động cụ thể nhằm đạt đƣợc mục đích đặt ra là hai mặt có mối quan hệ mật thiết với nhau của thủtục.
10 Khái niệm thủ tục là khái niệm cơ bản cho phép đi sâu nghiên cứu khái niệm thủ tục trên các lĩnh vực cụ thể, trong đó có khái niệm TTHC. Khái niệm TTHC đã đƣợc đề cập trong các giáo trình giảng dạy của các cơ sở đào tạo về luật, về hành chính và QLNN. Nhìn chung, trong các giáo trình này đều có một điểm chung là coi TTHC là một chế định độc lập của ngành luật hành chính, baogồm các quy phạm hình thức, đồng thời đều giải thích TTHC là trình tự và cách thức tiến hành các hoạt động quản lý HCNN. Tuy nhiên, về nội hàmvà cách thể hiện khái niệm TTHC trong mỗi giáo trình cụ thể vẫn có những khác biệt nhất định.
Ví dụ, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (2011), NXB Đại học Quốc gia,của Khoa Luật Đại học Quốc gia quan niệm: “Bộ phận những thủ tục của hoạt động quản lý đƣợc luật hành chính quy định gọi là TTHC… Là trình tự và cách thức thực hiện những hành động nhất định nhằm đạt tới những hệ quả pháp lý mà phần quy định của quy phạm vật chất dự kiến trƣớc” [13, tr. Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (2008), NXB Công an nhân dântrang của Đại học Luật Hà Nội quan niệm: “TTHC là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính, bao gồm trình tự, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý hành chính nhà nƣớc” [12, tr. Trong giáo trình “Hành chính học đại cương” (2007), NXBChính trị Quốc gia Hồ Chí Minhcủa Học viện Hành chính Quốc gia, khái niệm TTHC đƣợc trình bày một cách cụ thể hơn: “TTHC là trình tự về thời gian, không gian và là cách thứcgiải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nƣớc nhà nƣớc trongmối quan hệ với cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân. Nó đƣợc đặt ra để các cơ quan nhà nƣớc có thể thực hiện một hình thức hoạt động cần thiếtcủa mình, trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính” [14].
11 Từ các phân tích trên cho thấy, quan niệm về TTHC về cơ bản đã có sự thống nhất, mà cụ thể là đã có sự thống nhất về những yếu tố tạo thành TTHC, về những đặc điểm chung của TTHC. Tuy nhiên các quan niệm trên còn có hạn chế là chƣa đề cập hoặc đề cập chƣa rõ những yêu cầu mới đối với TTHC trong cải cách TTHC hiệnnay, và trong mối quan hệ giữa cải cách TTHC với cải cách nền hành chính trong quá trình chuyển từ nền hành chính cai trị sang nền hành chính phục vụ, với việc xác định cải cách TTHC là khâu đột phá của quá trình đó. Vì vậy, bên cạnh những yếu tố, đặcđiểm chung mang tính truyền thống, quan niệm TTHC cần đƣợc hoàn thiện nhằm đáp ứng những yêu cầu của cải cách hành chính, tăng cƣờng tính hợp lý, công khai, minh bạch của TTHC, làm cho nó thực sự là công cụ để các cơ quan, tổ chức và cá nhân sử dụng, tham gia tích cực vào các giao dịch hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trên cơ sở kế thừa các yếu tố hợp lý trong các quan niệm về TTHC nhƣ đã phân tích ở trên, tác giả Luận văn quan niệm về TTHC nhƣ sau: TTHC là trình tự và cách thức do quy phạm pháp luật hành chính quy định để các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền hành chính tiến hành các hoạt động nhằm ổn định tổ chức và trật tự quản lý nội bộ hoặc để các chủ thể này tổ chức cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện những hoạt động cụ thể trong quá trình quản lý HCNN, cung cấp các dịch vụ công và thực hiện các giao dịch hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý HCNN, phục vụ xã hội và nhân dân, bảo vệ quyền và lợi ích của nhà nước, cơ quan, tổ chức và cá nhân.
TTHC giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức đƣợc quan niệm chính thức tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CPcủa Chính phủ, là “trình tự, cách thức thực hiện hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải 12 quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”(khoản 1 Điều 3). Cũng tại văn bản này, tại khoản 2 Điều 8 đã xác định những bộ phận cơ bản tạo thành một TTHC hoàn chỉnh, gồm: 1) tên TTHC; 2) trình tự thực hiện; 3) cách thức thực hiện; 4) hồ sơ; 5) thời gian giải quyết; 6) đối tƣợng thực hiện TTHC; 7) cơ quan thực hiện TTHC; 8) kết quả thực hiện TTHC; 9) các bộ phận khác nếu có, nhƣ mẫu đơn, mẫu tờ khai, mẫu kết quả thực hiện, phí, lệ phí… 1. Đặc điểm thủ tục hành chính Với các quan niệm trên có thể thấy TTHC có bản chất và đặc điểm khác với các thủ tục khác, thể hiện ở những điểm chủ yếu sau: Một là, TTHC là những trình tự, cách thức điển hình, phổ biến và có tính hợp lý, đƣợc lựa chọn và kiểm chứng trong thực tiễn, đƣợc pháp luật hành chính quy định cụ thể và có tính bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ pháp luật phát sinh trong quá trình quản lý hành chính, phục vụ cho công tác quản lý hành chínhnhà nƣớc, tạo môi trƣờng thuận lợi và bảo đảm an ninh, an toàn cho các giao dịch hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cánhân. Hai là, TTHC có tính đa dạng, đa chủ thể và đa cấp độ; vừa có tính thống nhất lại vừa có tính thứ bậc, gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩmquyền và trách nhiệm của các cấp, các ngành, các cơ quan cụ thể.
Mặt khác, do TTHC đƣợc xác lập và thực hiện trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, cung cấp các dịch vụ công và thực hiện các giao dịch hành chính nên yếu tố chủ thể thực hiện TTHC có những đặc điểm riêng. Đây cũng là một trong những cơ sở để phân biệt TTHC với các thủ tục khác, nhƣ các thủ tục tố tụng tƣ pháp, kể cả thủ tục tố tụng hành chính quy định trình tự xét xử của Tòa án hành chính với tƣ cách là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhândân. 13 Ba là, đối tƣợng của TTHC rất rộng, phức tạp, phong phú và đa dạng, baogồm nhiều mối quan hệ, nhiều loại vấn đề, vụ việc khác nhau, diễn ra trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, TTHC cũng rất phong phú, đa dạng; có những thủ tục phức tạp, nhƣng cũng có những thủ tục đơn giản; có những thủ tục chung nhƣng cũng có nhiều các thủ tục có tính chất chuyên biệt, chuyên ngành.
Với đặc điểm này các TTHC không những phải đáp ứng những yêu cầu về tính thống nhất, đồng bộ, ổn định, công khai, minh bạch đồng thời phải có tính linh hoạt, kịp thời, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, phải thuận tiện và có tính khả thi cao. Bốn là, chỉ có cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền đƣợc pháp luật hành chính quy định mới là chủ thể có chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm giải quyết TTHC. Đặc điểm này của TTHC đƣợc biểu hiện rõ trong các quá trình giải quyết các TTHC phát sinh trong nội bộ cơ quan nhà nƣớc, giữa các cơ quan, ngƣời cóthẩm quyền với công chức trong bộ máy nhà nƣớc cũng nhƣ trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nƣớc, công chức với tổ chức, cánhân. Năm là, các quy phạm pháp luật quy định TTHC là các quy phạm pháp luật hình thức, vì vậy chúng có những đặc điểm riêng so với các quy phạm pháp luật nội dung, nhƣng giữa chúng có mối quan hệ mật thiết và tƣơng tác mạnh mẽ với nhau.