Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Quá trình đô thị hóa tại tỉnh Quảng Ninh diễn ra với tốc độ nhanh chóng, kéo theo nhiều yêu cầu cấp thiết về môi trường đầu tư, công tác lập, thẩm định và triển khai các dự án quy hoạch xây dựng. Nhằm cụ thể hóa các mục tiêu phát triển của "Quy hoạch chung xây dựng tỉnh Quảng Ninh đến năm 2030" và đồ án "Quy hoạch chung xây dựng Khu kinh tế Vân Đồn đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030" (được phê duyệt theo Quyết định số 1296/QĐ-TTg ngày 19/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ), việc quản lý quy hoạch xây dựng tại các khu vực chức năng đặc thù đóng vai trò then chốt.

Đảo Ngọc Vừng thuộc quần đảo Vân Hải, nằm trên vịnh Bái Tử Long, giữ vị trí là ranh giới tự nhiên giữa vịnh Hạ Long và vịnh Bái Tử Long. Mặc dù sở hữu nhiều tiềm năng du lịch sinh thái biển và cảnh quan đặc thù, công tác triển khai các dự án xây dựng tại đảo thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập: hệ thống hạ tầng kỹ thuật thiếu đồng bộ, các dự án du lịch phát triển manh mún, mang tính đơn lẻ, ranh giới dự án chồng lấn, hạ tầng xã hội và dịch vụ công cộng chưa gắn liền với nhà ở, công tác quản lý xây dựng thiếu tính liên kết với khu dân cư hiện trạng.

Khóa luận xác định các nhiệm vụ nghiên cứu trọng tâm:

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận và khung pháp lý về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng và công tác quản lý nhà nước đối với quy hoạch xây dựng đô thị.
  2. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và phân tích thực trạng công tác quản lý quy hoạch xây dựng tại đảo Ngọc Vừng (Khu kinh tế Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh), chỉ rõ những hạn chế và nguyên nhân tồn tại.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý quy hoạch xây dựng tại đảo Ngọc Vừng nhằm đảm bảo phát triển đồng bộ và bền vững.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là công tác quản lý quy hoạch xây dựng trên địa bàn đảo Ngọc Vừng. Phạm vi không gian nghiên cứu bao gồm toàn bộ đảo Ngọc Vừng với diện tích khoảng 1.500 ha thuộc huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh. Phạm vi thời gian nghiên cứu dựa trên các số liệu hiện trạng giai đoạn 2010–2016, mốc so sánh quy hoạch năm 2011 và 2017, định hướng phát triển đến năm 2020 và 2030.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận vận dụng hệ thống lý luận về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng phân khu, quy hoạch chi tiết và quản lý nhà nước về đô thị:

  • Khái niệm và phân loại quy hoạch: Quy hoạch đô thị là sự tổ chức, sắp xếp không gian đô thị nhằm sử dụng hợp lý các nguồn lực (không gian, kết cấu hạ tầng, tài nguyên thiên nhiên), bảo đảm phát triển bền vững về kinh tế, xã hội và môi trường. Theo Luật Quy hoạch đô thị, hệ thống quy hoạch bao gồm quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết.
  • Quản lý quy hoạch đô thị: Tổng thể các biện pháp của chính quyền đô thị nhằm tác động vào các hoạt động xây dựng và phát triển thông qua 7 mục tiêu cụ thể: bảo đảm phát triển trật tự và công bằng; khai thác hiệu quả tài nguyên; bảo đảm an toàn, tiện nghi; gìn giữ di sản văn hóa; cung cấp hạ tầng đồng bộ; hỗ trợ phát triển hạ tầng bền vững; cân bằng lợi ích các bên liên quan.
  • Hệ thống văn bản pháp lý làm căn cứ:
    • Luật Quy hoạch đô thị ngày 17/9/2009 (Khóa XII, Kỳ họp thứ 5).
    • Luật Xây dựng, Luật Đất đai và Luật Tổ chức HĐND và UBND.
    • Nghị định số 08/2005/NĐ-CP và Nghị định số 37/2010/NĐ-CP về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị.
    • Nghị định số 02/2006/NĐ-CP về quy chế khu đô thị mới; Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nghị định số 182/2004/NĐ-CP, Nghị định số 84/2004/NĐ-CP và Nghị định số 95/2005/NĐ-CP trong lĩnh vực đất đai, nhà ở.
    • Thông tư số 07/2008/TT-BXD, Thông tư số 02/2007/TT-BXD và Thông tư số 10/2010/TT-BXD của Bộ Xây dựng.
    • Quyết định số 04/2008/QĐ-BXD về Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng.
    • Quyết định số 3218/QĐ-UBND ngày 14/10/2011 của UBND tỉnh Quảng Ninh phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2.000 khu vực đảo Ngọc Vừng.

Tác giả sử dụng phương pháp thống kê, phân tích - tổng hợp tài liệu, phương pháp so sánh đối chiếu giữa số liệu quy hoạch và hiện trạng thực tế, kết hợp phương pháp đánh giá thể chế quản lý hành chính nhà nước. Nguồn dữ liệu phục vụ nghiên cứu được thu thập từ Phòng Thống kê huyện Vân Đồn, Trung tâm Kỹ thuật địa chính Quảng Ninh (Bản đồ địa hình tỷ lệ 1/2.000 lập năm 2011), Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn Quốc gia (Bộ Xây dựng) và Trung tâm Quy hoạch xây dựng 2.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý quy hoạch

Chương này trình bày toàn diện khung lý thuyết về quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng đô thị:

  • Nội dung và nhiệm vụ quy hoạch: Làm rõ chức năng của quy hoạch phân khu (xác định chức năng sử dụng đất, chỉ tiêu dân số, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, đánh giá môi trường chiến lược) và quy hoạch xây dựng (tổ chức không gian, hạ tầng, cân đối chức năng nội ngoại đô).
  • Quy trình và thẩm quyền quản lý: Quy định rõ thẩm quyền lập, thẩm định và phê duyệt đồ án quy hoạch từ cấp Bộ Xây dựng, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện đến các chủ đầu tư dự án theo quy mô diện tích (dưới 5 ha hoặc dưới 2 ha đối với nhà ở chung cư). Thời gian thẩm định nhiệm vụ quy hoạch phân khu/chi tiết không quá 20 ngày, phê duyệt không quá 15 ngày; thẩm định đồ án không quá 25 ngày, phê duyệt đồ án không quá 15 ngày.
  • Nội dung triển khai sau quy hoạch: Các bước bắt buộc bao gồm công bố công khai đồ án (theo Thông tư 07/2008/TT-BXD), cung cấp thông tin quy hoạch và cấp chứng chỉ quy hoạch xây dựng (thời hạn giải quyết không quá 20 ngày).
  • Phân cấp tổ chức bộ máy và vai trò quản lý: Phân định quyền hạn, trách nhiệm giữa UBND cấp tỉnh/thành phố, cấp quận/huyện, cấp phường và cấp xã trong quản lý trật tự xây dựng, cấp phép xây dựng, kiểm tra sử dụng đất và bảo vệ hạ tầng kỹ thuật.
  • Các nhân tố ảnh hưởng: Phân tích 5 nhân tố chi phối công tác quản lý gồm: thể chế thực hiện quy hoạch; năng lực bộ máy chính quyền; chất lượng công tác lập và thẩm định đồ án; nguồn vốn và nguồn lực đầu tư; vai trò tham gia của cộng đồng dân cư.

Chương 2: Thực trạng quản lý quy hoạch xây dựng đảo Ngọc Vừng khu kinh tế Vân Đồn - Quảng Ninh

Chương 2 tập trung phân tích hiện trạng phát triển và công tác quản lý quy hoạch tại địa bàn nghiên cứu:

  • Vị trí và điều kiện tự nhiên: Đảo Ngọc Vừng có diện tích nghiên cứu quy hoạch 1.500 ha; phía Bắc giáp đảo Vạn Cảnh, phía Nam giáp đảo Phượng Hoàng - Đất Nứt, phía Tây và Đông giáp vịnh Bái Tử Long; cách TP Hạ Long 45 km, TX Cẩm Phả 35 km, cảng Cái Rồng 30 km. Địa hình đồi núi thấp chiếm trên 70% diện tích tự nhiên (cao 100–200 m), bãi tắm tự nhiên kéo dài hơn 2 km.
  • Dân số và kinh tế: Dân số năm 2015 là 920 người (256 hộ), phân bố tại 4 thôn: Bình Ngọc (401 người - 40%), Bình Minh (368 người - 36,52%), Ngọc Hải (182 người - 16,3%), Ngọc Nam (98 người - 7,17%). Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn 2010–2016 đạt 20,8%/năm; tổng giá trị sản xuất năm 2016 đạt trên 10.700 tỷ đồng; thu nhập bình quân đầu người trên 55 triệu đồng/năm. Cơ cấu ngành chuyển dịch sang công nghiệp - xây dựng (tăng từ 76,3% năm 2010 lên 86,7% năm 2016) và giảm tỷ trọng nông nghiệp (từ 19,7% xuống 10,2%).
  • Hiện trạng sử dụng đất so với quy hoạch:
STT Loại đất Hiện trạng 2011 (ha) Quy hoạch 2017 (ha) Hiện trạng 2017 (ha) So sánh HT 2017 với QH (ha)
I Đất xây dựng khu dân cư 54,72 54,72 60,03 +5,31
1.1 Đất ở hiện trạng cải tạo 19,55 19,99 21,23 +1,24
1.2 Đất ở xây mới 16,09 16,09 18,09 +2,00
1.3 Đất công trình công cộng 2,22 2,22 2,32 +0,10
- Đất cơ quan hành chính xã 0,20 0,50 0,50 0
- Đất dịch vụ công cộng 0,10 0,25 0,35 +0,10
- Đất công trình y tế 0,15 0,13 0,13 0
1.4 Đất công trình giáo dục 0,87 2,02 2,02 0
- Đất trường mầm non 0,09 0,73 0,73 0
- Đất trường tiểu học 0,28 0,78 0,78 0
- Đất trường trung học 0,49 0,49 0,49 0
1.5 Đất cây xanh TDTT 0,46 3,50 3,50 0
1.6 Đất giao thông nội bộ 7,14 8,70 12,47 +3,78
II Đất ngoài dân cư 645,62 645,62 650,33 +4,71
2.1 Đất dịch vụ du lịch 39,90 39,90 45,60 +5,70
2.2 Đất cây xanh công viên 0,46 18,59 18,59 0
2.3 Đất hỗn hợp 5,64 5,64 5,64 0
2.4 Đất di tích, tôn giáo 1,17 5,03 6,01 +0,98
2.5 Đất sinh thái ngập mặn 103,26 65,30 63,12 -2,18
2.6 Đất giao thông 22,19 33,80 35,48 +1,68
2.7 Đất sân bay và công trình phụ trợ 2,76 2,76 2,76 0
2.8 Đất nghĩa trang 0,41 2,04 2,04 0
2.9 Đất quân sự 29,00 29,00 29,00 0
2.10 Đất nuôi trồng thủy sản 75,87 74,07 70,04 -4,03
III Đất sản xuất nông lâm nghiệp 799,66 799,66 789,64 -10,02
3.1 Đất đồi rừng 865,70 780,86 713,36 -67,50
- TỔNG DIỆN TÍCH KHU ĐẤT 1.500,00 1.500,00 1.500,00 -
  • Thực trạng triển khai các dự án và bất cập quản lý:
    • Có 5 dự án lớn trên địa bàn; trong đó dự án Khu du lịch sinh thái Ngọc Vừng của Công ty Người cùng phát triển Ngọc Vừng thuộc diện thu hồi đất, dự án Khu du lịch sinh thái Sông Đà Sudico Ngọc Vừng đang triển khai xây dựng nhưng xảy ra tình trạng chồng lấn ranh giới khoảng 15 ha với dự án Khu du lịch sinh thái VIT Ngọc Vừng.
    • Hạ tầng kỹ thuật khung kết nối lộn xộn, thiếu hệ thống giao thông tĩnh, chỉ giới đường ven biển không đồng nhất, hệ thống cấp điện, cấp nước, xử lý nước thải và chất thải rắn chưa được kết nối đồng bộ giữa các dự án với khu dân cư.
    • Tồn tại hiện tượng "quy hoạch treo", cắm mốc giới thực địa chậm do thiếu kinh phí, thiếu minh bạch thông tin khiến người dân lấn chiếm đất đai, xây dựng không phép hoặc sai phép, xây vượt tầng rồi hợp thức hóa điều chỉnh quy hoạch.

Chương 3: Giải pháp quản lý quy hoạch khu vực đảo Ngọc Vừng khu kinh tế Vân Đồn - Quảng Ninh

Tác giả đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện gồm:

  • 6 giải pháp định hướng chung:
    1. Đảm bảo nguyên tắc công tác quy hoạch phải đi trước một bước trong các chương trình phát triển kinh tế - xã hội hàng năm.
    2. Nâng cao chất lượng lập, thẩm định và phê duyệt nhiệm vụ/đồ án quy hoạch ở tất cả các khâu khảo sát, đánh giá hiện trạng.
    3. Bảo đảm tính đồng bộ giữa quy hoạch xây dựng và các quy hoạch chuyên ngành (đặc biệt là quy hoạch không gian ngầm và công trình ngầm).
    4. Ưu tiên bố trí đủ nguồn vốn cho công tác lập quy hoạch, tổ chức thi tuyển để chọn đơn vị tư vấn có năng lực cao (kể cả tư vấn nước ngoài).
    5. Đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm định và quản lý quy hoạch.
    6. Thực hiện công bố, công khai thông tin quy hoạch theo đúng quy định pháp luật để người dân tham gia kiểm tra, giám sát.
  • Hoàn thiện thể chế và phân cấp quản lý: Phân cấp mạnh hơn cho chính quyền cấp huyện/xã đi đôi với quy định rõ trách nhiệm giải trình; thay thế các quy chuẩn mang tính chỉ định cứng nhắc bằng các quy chuẩn vận hành phù hợp điều kiện hải đảo; tăng thẩm quyền cho UBND cấp huyện/xã trong cấp phép, quản lý trật tự xây dựng và không gian công cộng.
  • Cải cách công tác lập, thẩm định và cấp phép: Sử dụng mô hình kết hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức tư vấn/chuyên gia độc lập trong thẩm định quy hoạch; ban hành Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc và lập Thiết kế đô thị cho các tuyến đường trục chính; kiểm soát chặt chẽ quy trình từ cấp chứng chỉ quy hoạch, cấp giấy phép xây dựng đến chứng nhận quyền sử dụng công trình.
  • Huy động nguồn lực tài chính: Thực hiện phân cấp tài chính, phát hành trái phiếu đô thị, phát hành cổ phiếu cho các dự án dịch vụ xã hội, áp dụng mô hình đầu tư BOT cho hạ tầng kỹ thuật, vay vốn ODA/tổ chức tín dụng với lãi suất ưu đãi, áp dụng phương thức đổi đất lấy hạ tầng và thỏa thuận vay vốn trực tiếp từ kinh phí đền bù của người dân.
  • Thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng: Tổ chức lấy ý kiến nhân dân thông qua triển lãm phương án, phiếu điều tra, tọa đàm đối thoại trực tiếp; quy định thời gian lấy ý kiến công khai từ 1 đến 9 tháng tùy cấp độ đồ án; thiết lập cơ chế phản hồi bằng văn bản của chính quyền đối với kiến nghị của người dân.

Kết quả và đóng góp

  • Hệ thống hóa số liệu thực trạng: Khóa luận tổng hợp và phản ánh chi tiết hiện trạng biến động đất đai tại đảo Ngọc Vừng qua các mốc 2011 và 2017, chỉ ra mức tăng đất xây dựng (+10,02 ha), đất du lịch (+5,7 ha), đất giao thông nội bộ (+3,78 ha) và sự sụt giảm của đất lâm nghiệp, đồi rừng (-67,5 ha so với quy hoạch).
  • Chỉ ra các sai phạm và điểm nghẽn cụ thể: Làm rõ thực trạng chồng lấn ranh giới 15 ha giữa dự án Khu du lịch sinh thái Sông Đà Sudico và dự án VIT Ngọc Vừng; sự phân chia bờ biển manh mún làm mất không gian công cộng của cộng đồng cư dân; sự thiếu hụt hạ tầng xử lý chất thải và thoát nước đồng bộ.
  • Đề xuất mô hình quản lý thực tiễn: Kiến nghị UBND tỉnh Quảng Ninh thành lập Ban quản lý thực hiện xây dựng theo quy hoạch để làm đầu mối kết nối giữa chủ đầu tư và các Sở, ban ngành; đồng thời đề xuất cụ thể 6 hình thức huy động vốn ngoài ngân sách để giải quyết bài toán thiếu hụt kinh phí quản lý và đầu tư hạ tầng.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Phạm vi khảo sát và thu thập dữ liệu tập trung chủ yếu vào địa bàn xã đảo Ngọc Vừng thuộc huyện Vân Đồn với các mốc dữ liệu kinh tế - xã hội đến năm 2016–2017; các đánh giá tác động môi trường chiến lược chưa có số liệu quan trắc chuyên sâu theo mùa.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Cần mở rộng nghiên cứu sang mô hình quản lý liên đảo trong toàn bộ quần thể đảo Vân Hải (Vân Đồn); cập nhật và đối chiếu với các đồ án điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Khu kinh tế Vân Đồn ở các giai đoạn tiếp theo; xây dựng bộ tiêu chí giám sát trật tự xây dựng ứng dụng công nghệ thông tin và bản đồ số địa chính (GIS).

Giá trị tham khảo

Khóa luận là tài liệu tham khảo chuyên ngành phù hợp cho:

  • Sinh viên, học viên ngành Quản lý Đô thị, Kinh tế Đô thị, Quản lý Đất đai, Quy hoạch Vùng và Đô thị khi thực hiện đồ án, khóa luận tốt nghiệp hoặc nghiên cứu về quản lý xây dựng tại các khu kinh tế ven biển, hải đảo.
  • Cán bộ quản lý tại Phòng Quản lý đô thị, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Ban quản lý Khu kinh tế và UBND cấp xã/huyện trong việc tham khảo các đề xuất cải cách thủ tục cấp phép xây dựng, cắm mốc quy hoạch ngoài thực địa và cơ chế lấy ý kiến cộng đồng.
  • Các phần đáng tham khảo nhất: Bảng tổng hợp hiện trạng sử dụng đất so sánh với quy hoạch (Chương 2) và các giải pháp huy động vốn, tổ chức thẩm định độc lập đồ án quy hoạch (Chương 3).

Câu hỏi thường gặp

1. Đảo Ngọc Vừng có vị trí tiếp giáp địa lý và diện tích nghiên cứu quy hoạch như thế nào?
Đảo Ngọc Vừng có diện tích nghiên cứu lập quy hoạch khoảng 1.500 ha, thuộc quần đảo Vân Hải, huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh. Phạm vi ranh giới: phía Bắc giáp đảo Vạn Cảnh; phía Tây và phía Đông giáp vịnh Bái Tử Long; phía Nam giáp đảo Phượng Hoàng - Đất Nứt. Đảo nằm cách TP Hạ Long 45 km, cách TX Cẩm Phả 35 km và cách bến tàu du lịch Cái Rồng 30 km.

2. Quy mô dân số và cơ cấu phân bố dân cư trên đảo Ngọc Vừng theo số liệu khảo sát là bao nhiêu?
Tính đến năm 2015, dân số trên đảo có khoảng 256 hộ với 920 nhân khẩu, tập trung tại 4 thôn: Bình Ngọc (401 người, chiếm 40%), Bình Minh (368 người, chiếm 36,52%), Ngọc Hải (182 người, chiếm 16,3%) và Ngọc Nam (98 người, chiếm 7,17%).

3. Bất cập cụ thể về ranh giới giữa các dự án du lịch lớn trên đảo Ngọc Vừng được khóa luận nêu ra là gì?
Do các dự án được nghiên cứu đơn lẻ, dàn trải nên đã xảy ra hiện tượng chồng lấn ranh giới đất đai giữa các chủ đầu tư, cụ thể dự án Khu du lịch sinh thái Sông Đà Sudico Ngọc Vừng và dự án Khu du lịch sinh thái VIT Ngọc Vừng bị chồng lấn ranh giới khoảng 15 ha.

4. Thời hạn thẩm định và phê duyệt nhiệm vụ, đồ án quy hoạch phân khu theo quy định trong khóa luận là bao lâu?
Thời gian thẩm định nhiệm vụ quy hoạch phân khu không quá 20 ngày, phê duyệt nhiệm vụ không quá 15 ngày; thời gian thẩm định đồ án quy hoạch không quá 25 ngày, phê duyệt đồ án không quá 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ.

5. Khóa luận đề xuất những hình thức huy động vốn cụ thể nào cho công tác quy hoạch và phát triển hạ tầng đô thị?
Tác giả đề xuất 6 hình thức: phát hành trái phiếu đô thị; phát hành cổ phiếu cho các dự án dịch vụ xã hội; thực hiện các dự án theo hợp đồng BOT; vay vốn các tổ chức tín dụng trong và ngoài nước (vốn ODA); vay trực tiếp từ kinh phí đền bù giải tỏa của các hộ dân chịu ảnh hưởng; và áp dụng cơ chế đổi đất lấy hạ tầng.

Kết luận

Chuyên đề thực tập tốt nghiệp đã phản ánh toàn diện thực trạng công tác quản lý quy hoạch xây dựng tại đảo Ngọc Vừng trong bối cảnh phát triển của Khu kinh tế Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh. Tác giả đã phân tích rõ nét những mâu thuẫn giữa quy hoạch và thực tiễn triển khai sử dụng đất, chỉ ra tình trạng thiếu đồng bộ hạ tầng và hạn chế về năng lực quản lý của bộ máy cơ sở. Hệ thống giải pháp đề xuất từ hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực thẩm định, đa dạng hóa nguồn lực tài chính đến mở rộng quyền tham gia của cộng đồng có tính thực tiễn cao, đóng góp cơ sở khoa học cho công tác quản lý đô thị tại các địa bàn hải đảo đặc thù.