Tổng quan nghiên cứu

Trải qua hơn 5 năm thi hành Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị và quy định hiến định tại Điều 9 Hiến pháp năm 2013, chức năng phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã xác lập vị thế là công cụ dân chủ trực tiếp quan trọng trong quản trị quốc gia. Tuy nhiên, quá trình thực thi thực tế trong giai đoạn 2006 – 2018 cho thấy hệ thống chính sách còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Theo ước tính từ các báo cáo công tác Mặt trận, có khoảng 45% văn bản dự thảo tại các cấp địa phương chưa được tổ chức phản biện kịp thời hoặc chỉ tiến hành mang tính hình thức, dẫn đến tình trạng nhiều quy hoạch và dự án phát triển kinh tế - xã hội gây xung đột lợi ích cộng đồng và thất thoát ngân sách công.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự bó hẹp về phạm vi đối tượng theo quy định hiện hành khi Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 chỉ cho phép phản biện đối với các văn bản dạng "dự thảo", hoàn toàn vắng bóng cơ chế phản biện đối với các chính sách, dự án đã có hiệu lực nhưng gây hậu quả tiêu cực trong đời sống. Mục tiêu của nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ hệ thống lý luận khoa học chính trị - pháp lý về chức năng phản biện xã hội, phân tích toàn diện thực trạng triển khai trên phạm vi 63 tỉnh thành, và đề xuất các giải pháp mang tính đột phá nhằm hoàn thiện thể chế. Việc hoàn thiện chức năng phản biện xã hội theo mô hình nghiên cứu kỳ vọng sẽ nâng tỷ lệ tiếp thu, giải trình chính sách công lên 85% đến 90%, giảm thiểu từ 30% đến 40% các vụ việc khiếu kiện hành chính kéo dài và củng cố vững chắc sự đồng thuận xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng ba hệ thống lý thuyết then chốt của khoa học pháp lý hiện đại:

Thứ nhất, Lý thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và đòi hỏi cơ chế giám sát nhân dân đối với cơ quan công quyền.

Thứ hai, Lý thuyết Dân chủ tham gia và dân chủ trực tiếp, xem phản biện xã hội là phương thức để công dân trực tiếp đóng góp trí tuệ vào quy trình hoạch định chính sách, vượt qua giới hạn của dân chủ đại diện thuần túy.

Thứ ba, Lý thuyết Kiểm soát quyền lực nhà nước thích ứng với thể chế chính trị một đảng cầm quyền, trong đó Mặt trận Tổ quốc đóng vai trò là thiết chế bù đắp những khoảng trống kiểm soát nội bộ của bộ máy hành chính.

Khung phân tích của đề tài vận hành dựa trên bốn khái niệm cơ bản: Phản biện xã hội theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp; Tính song tính của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam vừa mang tính chính trị vừa mang tính xã hội sâu sắc; Cơ chế tiếp thu và trách nhiệm giải trình công vụ; Quyền tham gia quản trị nhà nước của các tổ chức thành viên.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu khai thác nguồn dữ liệu thứ cấp quy mô lớn bao gồm hơn 50 văn bản báo cáo tổng kết định kỳ, báo cáo sơ kết 5 năm của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cùng hệ thống 10 văn bản quy phạm pháp luật trụ cột như Quyết định số 217-QĐ/TW năm 2013, Hiến pháp năm 2013, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT.

Cỡ mẫu khảo sát thực tiễn bao gồm 12 báo cáo chuyên đề và hồ sơ vụ việc phản biện điển hình tại các địa bàn đô thị trung tâm như thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng trong khung thời gian từ năm 2006 đến năm 2018. Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích nhằm thu thập dữ liệu chuyên sâu từ những địa phương có mật độ ban hành chính sách công và áp lực giải phóng mặt bằng, quản lý đô thị cao nhất cả nước.

Các phương pháp phân tích chính bao gồm: Phương pháp duy vật biện chứng, phân tích luật học so sánh, tổng hợp - quy nạp thực tiễn và phương pháp logic học pháp lý. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này xuất phát từ bản chất đề tài là nghiên cứu chính trị - pháp lý chuyên sâu, đòi hỏi phải bóc tách cả phương diện lý chuẩn tắc của quy phạm pháp luật lẫn sự vận động sinh động của quan hệ xã hội trong thực tiễn.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng giai đoạn 2006 – 2018 làm sáng tỏ bốn phát hiện mang tính bản chất:

Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 đã nâng tầm xác lập 07 nhóm quyền năng cơ bản cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tuy nhiên phạm vi đối tượng phản biện tại Điều 32 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 bị thu hẹp đáng kể khi 100% đối tượng được luật hóa chỉ dừng lại ở các dự thảo văn bản, tạo ra rào cản pháp lý ngăn chặn việc can thiệp vào các chính sách sai lầm đang thi hành.

Thứ hai, quy trình tổ chức các hội nghị phản biện còn tồn tại độ trễ lớn. Trong thực tế, có đến khoảng 65% hồ sơ dự thảo văn bản được cơ quan soạn thảo gửi sang Mặt trận Tổ quốc chỉ trước thời hạn tổ chức hội nghị từ 3 đến 5 ngày, làm suy giảm hiệu suất thẩm định sâu của các chuyên gia xuống dưới mức 35%.

Thứ ba, cơ chế tiếp thu và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nhà nước bộc lộ sự thiếu hụt chế tài cưỡng chế nghiêm trọng. Tỷ lệ các cơ quan ban hành chính sách gửi văn bản phản hồi chính thức giải trình lý do không tiếp thu ý kiến phản biện ước tính chỉ đạt dưới 30%, dẫn đến hiện tượng phản biện khép kín và mang tính thủ tục hình thức.

Thứ tư, cơ cấu nguồn lực phục vụ phản biện chưa tương xứng với nhiệm vụ. Mặc dù quy tụ hơn 30 tổ chức thành viên lớn như Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, Liên đoàn Luật sư Việt Nam, nhưng việc huy động mạng lưới nhân sĩ, trí thức ngoài hệ thống chuyên trách chỉ đạt khoảng 20% tiềm năng do thiếu định mức tài chính và quy chế cộng tác viên độc lập.

Thảo luận kết quả

Các hạn chế nêu trên bắt nguồn sâu xa từ tâm lý nể nang giữa các cơ quan trong cùng hệ thống chính trị và sự thiếu vắng chế tài tài phán hành chính đối với hành vi phớt lờ kiến nghị phản biện. Khi đối chiếu với các công trình nghiên cứu của học giả Bùi Xuân Đức (2010) và Nguyễn Đăng Dung (2010), luận văn củng cố luận điểm rằng phản biện xã hội không phải là hành vi đối kháng chính trị mà là cơ chế tối ưu hóa chính sách công. Điểm phát triển vượt trội so với nghiên cứu cấp bộ của Ngô Sách Thực (2018) là luận văn khẳng định tính cấp thiết phải mở rộng đối tượng phản biện sang cả các chính sách đang có hiệu lực thi hành gây bức xúc xã hội kéo dài.

Về phương diện trình bày trực quan, dữ liệu nghiên cứu có thể được hệ thống hóa qua Bảng ma trận so sánh thẩm quyền phản biện giữa 4 cấp hành chính và Biểu đồ cột phân tích tỷ lệ phản hồi giải trình của cơ quan soạn thảo giai đoạn 2013 - 2018 để làm nổi bật khoảng trống pháp lý giữa các cấp chính quyền.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực thực tế của chức năng phản biện xã hội, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp có tính hành động cao:

  1. Kiến nghị Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT: Bổ sung quy định cho phép Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp tiến hành phản biện xã hội đối với cả các văn bản quy phạm pháp luật, quy hoạch, đề án kinh tế - xã hội đang có hiệu lực thi hành khi xuất hiện trên 30% ý kiến cử tri kiến nghị hoặc phát sinh hệ lụy tiêu cực về môi trường, trật tự xã hội; thực hiện lộ trình hoàn thiện văn bản trong giai đoạn 2020 – 2025.

  2. Ban hành chế tài bắt buộc về trách nhiệm tiếp thu, giải trình công vụ: Quy định thời hạn bắt buộc cơ quan soạn thảo phải gửi văn bản giải trình tiếp thu trong vòng 15 đến 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị phản biện; xử lý trách nhiệm người đứng đầu nếu bỏ qua ý kiến phản biện hợp pháp; mục tiêu đạt 100% tỷ lệ phản hồi chính thức từ năm 2021 do Chính phủ chủ trì phối hợp cùng Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

  3. Chuẩn hóa quy trình lập kế hoạch và thời gian gửi hồ sơ: Bắt buộc cơ quan chủ trì soạn thảo phải cung cấp toàn bộ tài liệu dự thảo trước tối thiểu 15 đến 20 ngày làm việc để Hội đồng tư vấn nghiên cứu; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp áp dụng thống nhất từ năm 2020.

  4. Xây dựng ngân hàng dữ liệu chuyên gia và bảo đảm nguồn lực tài chính độc lập: Thành lập mạng lưới từ 500 đến 1.000 chuyên gia, nhà khoa học độc lập trong nhiều lĩnh vực công nghệ, môi trường, pháp lý; nâng mức kinh phí bồi dưỡng phản biện lên gấp 2 đến 3 lần mức hiện hành giai đoạn 2021 – 2023, do Bộ Tài chính và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp thực hiện.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  1. Cán bộ Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội từ cấp Trung ương đến cấp cơ sở: Luận văn cung cấp cẩm nang phương pháp luận, giúp chuẩn hóa quy trình 3 bước gồm nhận xét thẩm định, xác lập chính kiến độc lập và xây dựng văn bản kiến nghị sắc bén.

  2. Chuyên viên hoạch định chính sách và cán bộ pháp chế tại các Bộ, ngành, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp: Cung cấp khung đối chiếu quy chuẩn nhằm hoàn thiện quy trình tiếp thu, xử lý phản hồi của nhân dân, qua đó gia tăng tính khả thi cho các văn bản quy phạm pháp luật.

  3. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và Khoa học Quản lý công: Nguồn tư liệu học thuật phong phú phục vụ giảng dạy các chuyên đề về kiểm soát quyền lực nhà nước và dân chủ cơ sở.

  4. Luật sư, nhà nghiên cứu xã hội học và các tổ chức xã hội - nghề nghiệp: Giúp trang bị các luận cứ khoa học để tham gia tích cực vào các diễn đàn đối thoại chính sách, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cộng đồng.

Câu hỏi thường gặp

Phản biện xã hội có đồng nhất với việc phản đối hay bất tuân chính sách không? Hoàn toàn không. Phản biện xã hội là hoạt động có tổ chức của các chủ thể hợp pháp dựa trên căn cứ khoa học nhằm tìm kiếm giải pháp tối ưu cho chính sách. Ngược lại, phản đối mang tính chất phủ định đơn thuần, thiếu tính xây dựng và có nguy cơ xuất phát từ động cơ phiến diện, không vì lợi ích chung của quốc gia.

Vì sao luận văn đề xuất phản biện đối với cả các văn bản, chính sách đã có hiệu lực thi hành? Thực tiễn quản lý cho thấy nhiều dự án kinh tế hoặc quy hoạch phát triển đô thị sau khi ban hành mới bộc lộ sai phạm, ô nhiễm môi trường hoặc xung đột lợi ích sâu sắc. Nếu chỉ giới hạn ở khâu dự thảo, Mặt trận Tổ quốc sẽ mất đi công cụ bảo vệ quyền lợi chính đáng của nhân dân khi có sự cố chính sách xảy ra.

Ban công tác Mặt trận ở thôn, xóm, tổ dân phố có quyền tổ chức phản biện xã hội độc lập không? Không. Theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, đơn vị cấp thôn, tổ dân phố không phải là một cấp chính quyền hành chính độc lập. Do đó, Ban công tác Mặt trận chỉ thực hiện nhiệm vụ thu thập dư luận, phản ánh tâm tư của nhân dân lên Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã để xử lý theo thẩm quyền.

Mặt trận Tổ quốc căn cứ vào đâu để xác định các dự thảo văn bản cần đưa vào kế hoạch phản biện? Căn cứ vào Điều 33 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013, Mặt trận Tổ quốc lựa chọn các dự thảo chính sách có liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, an sinh xã hội, giải phóng mặt bằng, hoặc những vấn đề cử tri địa phương đặc biệt quan tâm.

Thời hạn chuẩn để cơ quan nhà nước tiếp thu, giải trình ý kiến phản biện của Mặt trận là bao lâu? Theo đề xuất chuẩn hóa của luận văn và tinh thần Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi văn bản giải trình chính thức trong thời hạn từ 15 đến 30 ngày làm việc. Việc chậm trễ hoặc từ chối giải trình không có lý do chính đáng cần bị xem xét trong quy trình đánh giá trách nhiệm công vụ.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận chính trị - pháp lý về tính song tính và 07 nhóm quyền năng hiến định của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong việc thực thi nền dân chủ trực tiếp.
  • Đánh giá sắc sảo thực trạng triển khai phản biện xã hội giai đoạn 2006 – 2018, chỉ rõ các khoảng trống pháp lý, sự thụ động trong quy trình gửi hồ sơ và điểm nghẽn thiếu hụt chế tài giải trình.
  • Luận giải cơ sở khoa học đột phá cho việc mở rộng đối tượng phản biện xã hội sang cả các văn bản quy phạm pháp luật và dự án kinh tế - xã hội đang có hiệu lực thi hành gây bức xúc thực tế.
  • Xác lập mô hình giải pháp đồng bộ về hoàn thiện pháp luật, thiết lập thời hạn bắt buộc phản hồi giải trình từ 15 đến 30 ngày và chuyên nghiệp hóa mạng lưới chuyên gia tư vấn.
  • Đóng góp nguồn dữ liệu và tư duy lập pháp giá trị cho lộ trình đổi mới hệ thống chính trị và hoàn thiện pháp luật giai đoạn 2020 – 2025.

Độc giả quan tâm và các nhà nghiên cứu hãy tham khảo toàn văn công trình để khai thác các luận điểm học thuật chuyên sâu và ứng dụng hiệu quả vào công tác thực tiễn.