Tổng quan nghiên cứu

Mỗi ngày, Thành phố Hồ Chí Minh thải ra hơn 5.000 tấn chất thải rắn sinh hoạt, với tốc độ gia tăng khối lượng trung bình từ 10% đến 15% mỗi năm trên một đô thị rộng 2.095 km² và quy mô dân số vượt 8 triệu người. Trong cơ cấu chất thải rắn đô thị, chất thải rắn sinh hoạt chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70%. Áp lực khổng lồ này đặt lên vai hai lực lượng thu gom chính: các Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Dịch vụ Công ích quận/huyện đại diện cho khu vực nhà nước và các tổ lấy rác dân lập, hợp tác xã, doanh nghiệp tư nhân đại diện cho khu vực ngoài nhà nước. Thực tế cho thấy, khu vực tư nhân đang gánh vác tới hơn 60% tổng khối lượng thu gom nhưng phần lớn hoạt động theo hình thức tự phát, manh mún và chất lượng dịch vụ còn nhiều bất cập.

Vấn đề cốt lõi nảy sinh khi ngân sách thành phố hàng năm phải chi gần 1.000 tỷ đồng để tài trợ cho công tác thu gom, vận chuyển và xử lý rác, song cơ chế quản lý và điều tiết vẫn chưa đạt được sự đồng thuận xã hội. Điển hình là sự phản ứng gay gắt của các lực lượng rác dân lập đối với Quyết định số 88/2008/QĐ-UBND và Công văn liên ngành số 7345/LCQ-TNMT-TC-CT về cơ chế thu và trích nộp phí vệ sinh.

Luận văn hướng tới mục tiêu phân tích toàn diện thực trạng điều tiết cung ứng dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt giai đoạn 2005 - 2010, nhận diện các điểm nghẽn thể chế và nguyên nhân gây thất bại thị trường. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất các giải pháp chính sách khả thi nhằm chuẩn hóa chất lượng cung ứng, đảm bảo an sinh cho hơn 4.500 lao động ngành rác và nâng cao hiệu quả quản trị đô thị tại 24 quận, huyện của thành phố.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết kinh tế công cộng và quản lý hành chính công làm nền tảng phân tích:

Thứ nhất, lý thuyết thất bại thị trường của Joseph Stiglitz (1995) cùng quan điểm của Robert Pindyck và Daniel Rubinfeld (1999) chỉ ra rằng dịch vụ thu gom rác sinh hoạt tuy mang bản chất là hàng hóa tư nhân thuần túy (có tính cạnh tranh và loại trừ thông qua phí dịch vụ) nhưng lại tạo ra ngoại tác tích cực to lớn cho cộng đồng về y tế và môi trường. Sự thiếu hụt cung ứng và tình trạng xả rác bừa bãi khi người dân trốn tránh nộp phí đòi hỏi sự can thiệp bắt buộc từ phía Nhà nước dưới góc độ một loại hàng hóa khuyến dụng.

Thứ hai, lý thuyết độc quyền tự nhiên và hiệu ứng mạng lưới giải thích hiện tượng các đường dây rác tư nhân tự thỏa thuận ngầm phân chia địa bàn hoạt động, dẫn đến việc người tiêu dùng bị tước đoạt quyền lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ trên cùng một tuyến đường hay ngõ hẻm.

Thứ ba, mô hình cây quyết định can thiệp của chính quyền do Laking (1996) đề xuất cung cấp khung đánh giá hai phương thức can thiệp căn bản: duy trì thẩm quyền (ban hành quy chuẩn pháp lý, công cụ tài chính, trực tiếp cung ứng qua doanh nghiệp nhà nước) và ủy quyền (phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc ký kết hợp đồng đấu thầu với khu vực tư nhân).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính, thống kê mô tả, tổng hợp dữ liệu thứ cấp và điều tra khảo sát thực địa trong giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2010.

Cỡ mẫu và quy trình chọn mẫu được thực hiện ngẫu nhiên phân tầng tại 5 phường/xã đại diện cho các nhóm đô thị đặc trưng của Thành phố Hồ Chí Minh, bao gồm Quận 1, Quận 3 (khu vực nội thành trung tâm), Quận 10, Quận Phú Nhuận (nội thành phát triển) và Huyện Bình Chánh (khu vực ngoại thành đang đô thị hóa). Phiếu khảo sát được thiết kế riêng biệt cho 3 nhóm đối tượng chính: hộ gia đình sử dụng dịch vụ, người lao động trực tiếp thu gom rác, và đại diện lãnh đạo hoặc cán bộ phụ trách môi trường của Ủy ban nhân dân cấp phường/xã.

Nhằm đảm bảo tính đa chiều và khách quan của dữ liệu, tác giả tiến hành phỏng vấn sâu 3 chuyên gia đầu ngành tại Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường Huyện Bình Chánh và Viện Nghiên cứu Phát triển Thành phố Hồ Chí Minh; đồng thời khảo sát trực tiếp tại 3 Công ty Dịch vụ Công ích quận/huyện (Quận 1, Quận 3, Bình Chánh), 4 doanh nghiệp thu gom tư nhân (Công ty Đa Phát, Doanh nghiệp tư nhân Thanh Bình, Công ty Thành Vạn, Công ty Biển Xanh), 1 Liên đoàn Lao động quận và 3 tổ lấy rác dân lập. Việc lựa chọn phương pháp này giúp đối chiếu trực tiếp giữa khung pháp lý hiện hành với hành vi thực tế của các chủ thể tham gia thị trường.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Khảo sát thực chứng đã làm sáng tỏ 4 phát hiện quan trọng về bức tranh thu gom rác tại Thành phố Hồ Chí Minh:

Thứ nhất, sự bất cân xứng trong quản lý lao động giữa hai khu vực: Khu vực tư nhân đảm nhận trên 60% tổng khối lượng rác nhưng có tới 48,8% người lao động làm việc mà không có hợp đồng lao động bằng văn bản. Tỷ lệ người lao động dân lập được tham gia bảo hiểm xã hội gần như bằng 0%, chỉ có 32% có bảo hiểm nói chung (trong đó 17% có đủ bảo hiểm y tế, bảo hiểm tai nạn và bảo hiểm xã hội qua các doanh nghiệp tư nhân chính quy). Ngược lại, 100% công nhân công ty dịch vụ công ích nhà nước được ký hợp đồng lao động và đóng bảo hiểm đầy đủ.

Thứ hai, khoảng cách lớn về tính minh bạch hợp đồng và thu phí: Tỷ lệ hộ gia đình ký hợp đồng dịch vụ bằng văn bản với Công ty Dịch vụ Công ích đạt 82,4%, trong khi tỷ lệ này ở khu vực tư nhân đạt 70,0%. Đối với việc phát biên lai thu tiền, khối nhà nước đạt 91,7%, trong khi các tổ dân lập phát biên lai rất thấp. Đáng chú ý, các tổ dân lập thường báo cáo tỷ lệ thất thu phí lên tới 20% đến 30%, nhưng kết quả khảo sát thực tế từ người dân cho thấy tỷ lệ hộ không đóng phí chỉ dưới 10%.

Thứ ba, cơ cấu thu nhập và an toàn lao động bấp bênh: Tiền lương bình quân của công nhân công ty dịch vụ công ích dao động từ 3,5 đến 10 triệu đồng/tháng, với 60% đạt mức trên 3 triệu đồng/tháng. Ở khu vực tư nhân, thu nhập bình quân đạt từ 3 đến 4 triệu đồng/tháng nhưng phụ thuộc đáng kể vào nguồn thu từ nhặt phế liệu (44% lao động kiếm thêm 600.000 đến 1.000.000 đồng/tháng từ bán ve chai). Tỷ lệ sử dụng trang thiết bị bảo hộ lao động ở khối dân lập rất hạn chế, đặc biệt là thiếu áo phản quang ban đêm và nón bảo hộ.

Thứ tư, tần suất và chất lượng dịch vụ: Tần suất thu gom đạt chuẩn 7 lần/tuần tại nội thành chiếm 60,9% ở khối nhà nước và 40,0% ở khối tư nhân. Tuy nhiên, tỷ lệ đánh giá thu gom chưa sạch ở các công ty dịch vụ công ích lại chiếm khoảng 20%, cao hơn đáng kể so với mức dưới 8% của các đường dây rác tư nhân.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên được minh chứng qua các biểu đồ so sánh cơ cấu thu nhập, tỷ lệ ký kết hợp đồng và mức độ đáp ứng quy chuẩn vệ sinh giữa hai khối cung ứng.

Nguyên nhân chính của các hạn chế bắt nguồn từ khung khổ thể chế: Quy chế 5424/1998/QĐ-UB-QLĐT mang nặng tính áp đặt hành chính khi cố gắng gò ép các tổ dân lập thành những đơn vị trực thuộc phường/xã quản lý mà không trao cho họ tư cách pháp nhân kinh doanh rõ ràng. Thêm vào đó, Quyết định 88/2008/QĐ-UBND và Công văn 7345/LCQ-TNMT-TC-CT quy định trích giữ 10% phí quản lý cho cấp phường/xã nhưng không chỉ rõ quyền lợi tái đầu tư cho người lao động, biến Ủy ban nhân dân cấp xã thành đầu mối thu hộ trong khi năng lực giám sát chỉ có 01 cán bộ môi trường kiêm nhiệm.

So với các công trình trước đây, kết quả nghiên cứu tái khẳng định nhận định của nhóm nghiên cứu do Tiến sĩ Nguyễn Trung Việt chủ trì (1998) về sự thiếu hụt cơ sở vật chất và nhân lực quản lý tại cơ sở; đồng thời bổ sung cho các đề xuất xã hội hóa của tác giả Giang Thị Yến (2006) và Trần Nhật Nguyên (2008). Điểm đột phá của nghiên cứu này là chỉ ra hiện tượng đầu nậu đường dây rác thực chất là sự hình thành tự phát quyền tài sản ngầm khi thị trường thiếu cơ chế đấu thầu công khai và cạnh tranh lành mạnh.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm giải quyết triệt để các tồn tại, bốn nhóm giải pháp chính sách cần được triển khai đồng bộ:

Thứ nhất, chuyển giao cơ chế quản lý sang hình thức đấu thầu dịch vụ công khai: Ủy ban nhân dân các phường/xã chủ trì tổ chức đấu thầu quyền thu gom rác trên từng địa bàn định kỳ hàng năm từ năm 2012. Tiêu chí đấu thầu dựa trên định mức năng lực cụ thể (ví dụ: 1 xe thu gom và 2 lao động đảm nhận 500 hộ dân với tần suất 7 lần/tuần, hoặc 1.000 hộ dân với tần suất 3 lần/tuần). Trường hợp không có tư nhân tham gia, Công ty Dịch vụ Công ích quận/huyện bắt buộc phải nhận thầu, xóa bỏ hoàn toàn cơ chế độc quyền đầu nậu ngầm và đạt mục tiêu 100% địa bàn được đấu thầu minh bạch trong vòng 2 năm.

Thứ hai, chuẩn hóa quan hệ lao động và an toàn vệ sinh: Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Liên đoàn Lao động thành phố ban hành quy định bắt buộc 100% các đơn vị trúng thầu phải ký kết hợp đồng lao động bằng văn bản với người thu gom. Quy định bắt buộc áp dụng 6 danh mục bảo hộ lao động tối thiểu (quần áo đồng phục, nón bảo hộ, khẩu trang, ủng/giày bata, găng tay, áo phản quang ca đêm). Đồng thời, đặt mục tiêu tối thiểu 50% người lao động có thâm niên trên 3 tháng được đóng bảo hiểm y tế và bảo hiểm tai nạn trong lộ trình 18 tháng.

Thứ ba, ban hành bộ tiêu chuẩn kỹ thuật vệ sinh môi trường thu gom: Sở Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng Sở Giao thông Vận tải ban hành quy chuẩn kỹ thuật trước quý IV/2012, quy định cụ thể độ che chắn kín của thùng xe đẩy tay 660 lít và xe tải nhỏ, giới hạn chiều cao chất tải và bán kính làm sạch bắt buộc từ 2 đến 3 mét xung quanh điểm hẹn trung chuyển rác, giảm 95% tình trạng nước rỉ rác và mùi hôi phát tán ra khu dân cư.

Thứ tư, tái cơ cấu chính sách tài chính và cơ chế phân bổ 10% phí vệ sinh: Ủy ban nhân dân Thành phố điều chỉnh phân bổ tỷ lệ 10% phí trích lại theo hướng công bằng và vì cộng đồng: 4% chi cho công tác quản lý đấu thầu và giám sát của phường và quận; 3% bổ sung vào quỹ vệ sinh môi trường địa phương; 3% dành riêng làm quỹ hỗ trợ an sinh, thăm hỏi tai nạn và quà Tết cho người lao động thu gom dân lập. Cơ chế này áp dụng đồng loạt trên toàn bộ 24 quận, huyện từ đầu năm ngân sách kế tiếp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

Nhóm 1: Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường và chính quyền đô thị (Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân các quận, huyện, phường, xã). Tài liệu cung cấp cơ sở thực tiễn để xây dựng quy chế quản lý chất thải rắn, định hình tiêu chí đấu thầu thu gom rác cấp cơ sở và cải cách quy trình thu nộp phí dịch vụ công ích.

Nhóm 2: Lãnh đạo các hợp tác xã, doanh nghiệp tư nhân và các tổ lấy rác dân lập. Luận văn cung cấp hướng dẫn về mô hình chuyển đổi từ tổ rác dân lập lên doanh nghiệp chính quy, định mức trang bị phương tiện kỹ thuật và phương pháp quản trị lao động đáp ứng các tiêu chuẩn vệ sinh đô thị.

Nhóm 3: Tổ chức Công đoàn và các cơ quan bảo trợ xã hội (Liên đoàn Lao động, Bảo hiểm Xã hội thành phố). Công trình là căn cứ thực chứng quan trọng để thúc đẩy thành lập các nghiệp đoàn công nhân vệ sinh dân lập, xây dựng chính sách hỗ trợ thẻ bảo hiểm y tế và bảo vệ quyền lợi chính đáng cho nhóm lao động phi chính thức dễ bị tổn thương.

Nhóm 4: Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công, Kinh tế phát triển và Quản lý môi trường đô thị. Luận văn là nghiên cứu tình huống điển hình về ứng dụng lý thuyết kinh tế công cộng để giải quyết bài toán ngoại tác môi trường và thất bại thị trường tại các đại đô thị đang chuyển đổi.

Câu hỏi thường gặp

Dịch vụ thu gom rác sinh hoạt có phải là hàng hóa công cộng thuần túy không? Không. Dịch vụ thu gom rác sinh hoạt mang bản chất của một loại hàng hóa tư nhân thuần túy vì có tính cạnh tranh và tính loại trừ thông qua mức phí dịch vụ. Tuy nhiên, do dịch vụ này tạo ra ngoại tác tích cực to lớn cho sức khỏe cộng đồng và mỹ quan đô thị, nó được xếp vào nhóm hàng hóa khuyến dụng mà Nhà nước bắt buộc phải can thiệp điều tiết để đảm bảo mức cung ứng tối ưu.

Lực lượng rác dân lập đóng góp vai trò cụ thể như thế nào tại Thành phố Hồ Chí Minh? Lực lượng rác dân lập đảm nhận hơn 60% khối lượng thu gom chất thải rắn sinh hoạt toàn thành phố và tạo việc làm cho hơn 3.000 lao động phổ thông. Họ hoạt động linh hoạt, len lỏi hiệu quả vào từng ngõ hẻm sâu của các khu dân cư nội thành mà xe chuyên dụng của các công ty công ích nhà nước khó tiếp cận.

Nguyên nhân chính khiến người lao động rác dân lập phản đối Quyết định 88/2008/QĐ-UBND là gì? Quyết định số 88 chuyển quyền thu tiền từ người thu gom rác về cho Ủy ban nhân dân phường/xã và trích giữ lại từ 10% đến 20% phí quản lý. Lực lượng dân lập phản đối vì chính sách này làm gián đoạn nguồn thu trực tiếp của họ, trong khi quyền lợi bảo hiểm và hỗ trợ quản lý từ chính quyền cấp cơ sở không được quy định cụ thể, rõ ràng.

Chính sách đấu thầu thu gom rác cấp phường/xã giải quyết vấn đề đầu nậu đường dây rác như thế nào? Cơ chế đấu thầu công khai buộc mọi tổ chức, cá nhân muốn cung ứng dịch vụ phải đăng ký năng lực phương tiện và danh sách lao động tại phường. Khi địa bàn thu gom được phân định minh bạch bằng hợp đồng kinh tế có thời hạn, sự độc quyền ngầm của các đầu nậu sẽ bị triệt tiêu, thay thế bằng cạnh tranh bình đẳng về chất lượng.

Cần thực hiện giải pháp cấp bách nào để bảo vệ sức khỏe cho người thu gom rác dân lập? Cần ban hành ngay quy định bắt buộc người sử dụng lao động phải trang bị 6 danh mục bảo hộ cơ bản gồm quần áo, nón, găng tay, ủng cao su, khẩu trang và áo phản quang. Đồng thời, chính quyền cần trích 3% từ nguồn phí quản lý rác thải để thành lập quỹ mua bảo hiểm y tế và hỗ trợ rủi ro nghề nghiệp cho người lao động.

Kết luận

  • Luận văn đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận vững chắc về sự cần thiết phải can thiệp của Nhà nước vào thị trường dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt nhằm khắc phục thất bại thị trường và nâng cao ngoại tác tích cực cho đô thị.
  • Đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng thu gom rác nhị nguyên tại Thành phố Hồ Chí Minh, ghi nhận vai trò gánh vác trên 60% khối lượng rác của khu vực dân lập bên cạnh khối công ty dịch vụ công ích nhà nước.
  • Chỉ rõ các điểm nghẽn thể chế từ Quy chế 5424 và Quyết định 88 dẫn đến hiện tượng đầu nậu ngầm, thất thoát phí quản lý và thiếu hụt bảo đảm an sinh cho hơn 4.500 lao động vệ sinh.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá: tổ chức đấu thầu công khai quyền thu gom tại phường/xã, chuẩn hóa 100% hợp đồng lao động, ban hành tiêu chuẩn kỹ thuật vệ sinh và cơ cấu lại tỷ lệ phân bổ 10% phí dịch vụ.
  • Vạch rõ lộ trình thực thi khả thi trong vòng 2 năm nhằm chuyên nghiệp hóa các tổ rác dân lập thành doanh nghiệp môi trường chính quy, hướng tới sự phát triển bền vững cho đô thị.

Công trình nghiên cứu của tác giả Võ Thị Hoàng Oanh là một đóng góp học thuật và thực tiễn giá trị, cung cấp luận cứ khoa học sắc bén cho các cơ quan hoạch định chính sách và chính quyền đô thị. Để xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh trở thành một đô thị văn minh, hiện đại và sạch đẹp, các cấp lãnh đạo cần nhanh chóng tham khảo và hiện thực hóa các khuyến nghị chính sách của luận văn vào thực tiễn quản lý ngay hôm nay.