Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Một số khái niệm liên quan đến đề tài 1.1 Khái niệm chính sách và chính sách công 1.1 Khái niệm chính sách Có rất nhiều học giả quan niệm về chính sách khác nhau, chẳng hạn như: “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm” [4,tr 81] hay “Chính sách là quyết tâm và định hướng. Chính sách định hướng nhưng không bao gồm, các chương trình và chi tiết hành động”, “Chính sách là nguyên tắc hoặc quy trình mang tính định hướng, hướng dẫn”[19, tr.55] Từ những nhận định này, có thể thấy rằng chính sách là sản phẩm của tất cả các chủ thể trong xã hội và chính sách chính là công cụ quan trọng giúp các chủ thể đó đạt được mục đích đề ra. Hay nói cách khác chính sách được hiểu là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết vấn đề vì mục tiêu phát triển của tổ chức.2 Khái niệm chính sách công Từ khi ra đời cho đến nay, có rất nhiều quan niệm khác nhau về chính sách công, có thể kể đến một số quan niệm của các học giả nổi tiếng như: Theo quan điểm của Wiliam N.Dunn thì: “Chính sách công là một sự kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”.
Theo Peter Aucoin: "chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành"[20]. Peter đưa ra định nghĩa: "chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công 9 n dân. Dù có rất nhiều quan niệm khác nhau về chính sách công nhưng nhìn chung có thể nhận thấy các học giả đều cho chủ thể ban hành chính là chính phủ với mục tiêu là điều chính các lĩnh vực trong đời sống của xã hội. Tóm lại chính sách công chính là: “Chính sách công là tập hợp các quyết định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hướng đến các nhóm đối tượng thụ hưởng nhằm phục vụ cho lợi ích công, cho sự phát triển của xã hội”.2 Khái niệm thu hồi đất Từ điển Tiếng Việt định nghĩa: “Thu hồi là việc thu hồi về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”.
Theo khái niệm trên, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại đất đã giao, đã cho thuê hoặc lấy lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đó đang nắm giữ, sử dụng, vì một mục đích nào đó của Nhà nước. Căn cứ theo quy định của pháp luật hiện hành, cụ thể tại khoản 11 Điều 3 Luật đất đai năm 2013, “thu hồi đất” được hiểu là trường hợp Nhà nước ra quyết định thu lại quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đang thuộc quyền sử dụng đất của người khác nếu người này có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng đất. Trên cơ sở khái niệm thu hồi đất được xác định ở trên, có thể hiểu, khi xảy ra sự kiện thu hồi đất thì hộ gia đình, cá nhân, tổ chức đang sử dụng đất có nghĩa vụ phải trả lại phần đất thuộc diện thu hồi mà họ đang sử dụng cho Nhà nước. Tuy nhiên, không phải trường hợp nào Nhà nước cũng có thể tự lấy đất từ phía người dân, mà hiện nay, theo quy định của pháp luật hiện hành, Nhà nước chỉ được thu hồi đất thuộc một trong các trường hợp sau: - Thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; - Thu hồi do vi phạm pháp luật về đất đai; 10 n - Thu hồi do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Từ những phân tích trên, có thể thấy hoạt động thu hồi đất của Nhà nước có những đặc điểm sau: Thứ nhất, chủ thể tiến hành thực hiện hoạt động thu hồi đất luôn là Nhà nước. Với vai trò là chủ thể đại diện sở hữu duy nhất đối với đất đai, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai thông qua hoạt động điều phối đất đai. Thu hồi đất là một trong các hoạt động thực hiện quyền điều phối đất đai quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình. Mặt khác, hoạt động thu hồi đất phải mang tính mệnh lệnh, quyền uy và chỉ có Nhà nước mới có thẩm quyền thực hiện và không có bất cứ tổ chức nào thực hiện được thẩm quyền này ngoài Nhà nước.
Thứ hai, việc thu hồi đất chỉ có thể được tiến hành trên cơ sở một quyết định hành chính cá biệt có giá trị bắt buộc thi hành. Nếu người sử dụng đất không tự giác thi hành quyết định này thì cơ quan quản lý hành chính có quyền ban hành quyết định cưỡng chế theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, để đảm bảo tính dân chủ, khách quan trong hoạt động thu hồi đất, người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện đối với quyết định thu hồi đất hoặc hành vi cưỡng chế đó. Thứ ba, đối tượng bị thu hồi đất có thể là hợp pháp được nhà nước cấp quyền sử dụng đất hoặc cũng có thể là đối tượng bất hợp pháp do lấn chiếm đất đai trong quá trình sử dụng.
Hệ quả của thu hồi đất là làm chấm dứt QSDĐ của người có đất bị thu hồi. Thứ tư, chủ thể bị thu hồi có thể là bất kỳ chủ thể sử dụng đất nào có đất thuộc diện bị thu hồi bao gồm: Hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư.3 Khái niệm tái định cư Theo thuật ngữ của Ngân hàng thế giới, tái định cư bao hàm tất cả những thiệt hại trực tiếp về kinh tế và xã hội gây ra bởi việc thu hồi đất và hạn chế sự tiếp cận, cùng với những biện pháp đền bù và sửa chữa. Tái định cư không hạn chế ở sự di dời về mặt vật chất. Tái định cư có thể, tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể, bao gồm: thu hồi đất và các công trình trên đất, bao gồm cả việc kinh doanh, buôn bán; sự di dời về mặt vật chất; và sự khôi phục kinh tế của những người bị ảnh hưởng nhằm cải thiện (hoặc ít nhất là phục hồi) thu nhập và mức sống.
Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức bồi thường bằng nhà ở, bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở. Hay nói cách khác tái định cư là hình thức hỗ trợ về đời sống của Nhà nước khi thực hiện chính sách thu hồi đất của người dân. Tùy thuộc vào diện tích đất bị thu hồi và quỹ đất hiện có của Nhà nước, người dân sẽ được bồi thường số lượng suất tái định cư phù hợp. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được hiểu là việc di chuyển người có đất bị thu hồi đến sinh sống ổn định tại một nơi mới thông qua các hoạt động hỗ trợ của Nhà nước nhằm giúp người bị thu hồi đất ổn định đời sống, sản xuất tại khu tái định cư được nhà nước bố trí.
Như vậy có thể hiểu tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất không chỉ đơn thuần là việc bồi thường, hỗ trợ chỗ ở tái định cư cho người dân có đất bị thu hồi mà nhà nước còn phải quan tâm đến đời sống của người dân sau khi bị thu hồi đất đến các nơi tái định cư được bố trí, phải có những chính sách, biện pháp nhằm đảm bảo lợi ích cho những người dân, đảm bảo cho họ có được chỗ ăn ở ổn định, có điều kiện sinh sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ để người dân có thể yên tâm sản xuất phát triển kinh tế xã hội.4 Khái niệm chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Nhà nước ta là nhà thuộc sở hữu của toàn dân, đất đai là thuộc sở hữu của toàn dân, do đó khi nhà nước đã cấp quyền sử dụng đất cho người dân, khi thực hiện thu hồi thì phải có chính sách hỗ trợ phù hợp cho người dân. Chính sách tái định cư là một trong những giải pháp quan trọng để đem lại niềm tin của người dân khi nhà nước thực hiện thu hồi đất. Chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là quan điểm, chủ trương của Đảng và nhà nước về việc sắp xếp, bố trí chỗ ở cho người dân khi bị thu hồi đất để họ an tâm sinh sống và phát triển kinh tế - xã hội. Hay nói cách khác chính sách tái định cư là chính sách giúp ổn định cuộc sống, bồi thường thiết hại với các chủ sở hữu nhà, đất, tài sản gắn liền với đất bị nhà nước thu hồi theo quy định.
Hình thức bồi thường có thể là nhà xây sẵn, nhà tái định cư, chung cư. Như vậy, chính sách tái định cư là tổng thể các quan điểm, các giải pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các đối tượng bị thu hồi đất nhằm có đất để xây dựng cơ sở hạ tầng cho phát triển kinh tế xã hội theo định hướng mục tiêu đề ra. Chủ thể của chính sách là những người, tổ chức tham gia vào quá trình quản lý chính sách như: người có thẩm quyền quyết định chính sách, người chịu trách nhiệm chính đối với tổ chức thực hiện chính sách, người chịu trách nhiệm đối với những hành động chính sách cụ thể, người tham gia vào quá trình tổ chức thực hiện chính sách. Đối tượng của chính sách là những người, tổ chức thực hiện chính sách và chịu ảnh hưởng của chính sách, cụ thể là các cán bộ, công chức, viên chức của các cơ quan thực hiện chính sách tái định; và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất.5 Khái niệm tổ chức thực hiện chính sách tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.