Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ RỦI RO THIÊN TAI DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG 1. Các khái niệm về Chính sách công 1. Chính sách Ở các nước phát triển, thuật ngữ “Chính sách” hay còn gọi là “Chính sách công” được sử dụng khá phổ biến, được tiếp cận nghiên cứu, nhìn nhận từ những giác độ khoa học khác nhau, từ đó Chính sách công có những cách hiểu, xác định không hoàn toàn giống nhau về khái niệm. Ngay cả trên lý thuyết, việc nghiên cứu những vấn đề chung về chính sách công cũng phải bắt đầu từ chính sách công của các quốc gia cụ thể.
Vì chính sách công bao gồm cả hoạt động xây dựng và thực thi chính sách do vậy phải gắn với chủ thể ban hành và thực hiện chính sách công. Từ đó cho thấy chính sách công luôn được đặt trong hoàn cảnh của một hoặc một số quốc gia cụ thể với các điều kiện chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội nhất định. Ở Việt Nam, một số nhà nghiên cứu đã đưa ra quan điểm về Chính sách công như sau: - TS. Đặng Ngọc Lợi trong bài viết đăng trên Tạp chí Kinh tế và dự báo (số tháng 1 năm 2012) tuy không đưa ra định nghĩa về chính sách công nhưng cho rằng chính sách công là chính sách của nhà nước, của chính phủ (do nhà nước, do chính phủ đưa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế- xã hội và chính sách nói chung của mỗi nước.
Lê Chi Mai cho rằng: trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và chưa đi đến được sự nhất trí rộng rãi. Tuy nhiên, nhìn chung, chính sách công có những đặc trưng cơ bản nhất như: chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước(bao gồm Quốc hội, các Bộ, chính quyền địa phương các cấp); chính sách công không chỉ là các quyết định (thể hiện trên văn bản) mà còn là những hành động, 11 hành vi thực tiễn (thực hiện chính sách); chính sách công tập trung giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định; chính sách công gồm nhiều quyết định chính sách có liên quan lẫn nhau [22]. Đỗ Phú Hải đề xuất khái niệm về chính sách công như sau: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có tính gắn kết của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định” [20]. Như vậy, từ các quan niệm đã nêu ta thấy có những điểm tương đồng trong quan niệm về chính sách công như: tính nhà nước, tính công cộng, tính hành động thực tiễn (coi quá trình thực hiện là một phần của chính sách công).
Mối quan hệ giữa Chính sách và Pháp luật Chính sách định hướng những hành động do chủ thể là nhà nước lựa chọn để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tế cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh ở mỗi giai đoạn. Từ góc độ quản lý nhà nước, chính sách là những cách thức tác động của Nhà nước vào các lĩnh vực của đời sống xã hội để đạt được mục tiêu định hướng. Đặc biệt, chính sách điều chỉnh động cơ, tạo động lực cho hành vi, hoạt động của các cá nhân và từng nhóm đối tượng cụ thể; khuyến khích các hoạt động kinh tế - xã hội theo mục tiêu đã định; phát huy những mặt tốt của nền kinh tế thị trường và hạn chế những mặt tiêu cực của nó; kiểm soát và phân phối các nguồn lực cho quá trình phát triển; tạo lập môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội, giúp cho các thực thể vận động, phát triển theo đúng quy luật; phối hợp hoạt động giữa các cấp độ, các bộ phận để tạo nên tính thống nhất chặt chẽ trong quá trình vận động của thực thể. Thực tế ở nước ta, Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội thông qua việc vạch ra các cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách – đó chính là những căn cứ chỉ đạo để nhà nước ban hành các chính sách công.
Các chính sách công là do Nhà nước ban hành, đồng thời, các chính sách này cũng 12 là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng chính sách của Đảng. Do vậy việc đề cập tới chính sách công ở đây được hiểu là các chính sách công do Nhà nước ban hành. Chính sách công ở Việt Nam thường được thể chế hóa thành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo căn cứ pháp lý cho việc thi hành, tuy nhiên, bên cạnh đó cũng bao gồm những phương án hành động có tính định hướng, kích thích phát triển. Thông thường trong một đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có thể có nhiều chính sách.
Các chính sách này thường có mối liên hệ chặt chẽ với nhau theo cả chiều dọc lẫn chiều ngang. Chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản phải đảm bảo tuân thủ đường lối, chủ trương của Đảng, phù hợp với hiến pháp và các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, phù hợp với các cam kết quốc tế mà Việt nam đã tham gia. Như vậy, chủ trương, đường lối của Đảng là một trong những căn cứ quan trọng, hàng đầu để thiết kế nội dung chính sách trong lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Điều đó giải thích vì sao trong những năm gần đây Đảng và Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm tới việc nâng cao vai trò của Chính sách công như là một công cụ hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước nói riêng và đẩy mạnh chất lượng của sự nghiệp đổi mới nói chung [19] 1.
Xây dựng Chính sách Xây dựng chính sách công là một quá trình mà thông qua đó một vấn đề công xác định được đưa vào chương trình nghị sự của nhà nước cho đến khi một chính sách được ban hành nhằm giải quyết vấn đề đã được đặt ra đó. Chính sách công được ban hành cần phải đảm bảo hai yếu tố: mục tiêu giải quyết vấn đề và giải pháp để đạt được mục tiêu đó. Chính vì vậy, xây dựng chính sách công là toàn bộ quá trình từ thiết lập chương trình nghị sự cho đến khi ban hành một chính sách giải quyết vấn đề công. Vị trí, vai trò của xây dựng chính sách Vai trò cơ bản của Chính sách thể hiện ở chỗ là công cụ hữu hiệu chủ yếu để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân để đạt được mục tiêu định hướng của nhà nước, được thể hiện trên một số khía cạnh cụ thể sau: Thứ nhất, định hướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội.
Do chính sách phản ánh thái độ, cách xử sự của nhà nước đối với một vấn đề công, nên nó thể hiện rõ những xu thế tác động của nhà nước lên các chủ thể trong xã hội, giúp họ vận động đạt được những giá trị tương lai mà nhà nước mong muốn. Thứ hai, tạo động lực cho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế - xã hội theo mục tiêu chung. Muốn đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội chung, nhà nước phải ban hành nhiều chính sách, trong đó mỗi chính sách lại có những cách thức tác động mang tính khuyến khích đối với các chủ thể thuộc mọi thành phần như: miễn giảm thuế, tạo cơ hội tiếp cận với nguồn vốn có lãi suất ưu đãi, ban hành những thủ tục hành chính đơn giản và các chế độ ưu đãi đặc biệt khác,. Thứ ba, phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường.
Nhà nước phải sử dụng hệ thống chính sách để giải quyết những vấn đề bất cập về kinh tế, khắc phục những thất bại của thị trường thông qua trợ cấp, cung ứng dịch vụ công cho người dân do các doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công hay hội, tổ chức phi chính phủ thực hiện. Thứ tư, tạo lập các cân đối trong phát triển. Để kinh tế - xã hội phát triển một cách ổn định bền vững, nhà nước phải dùng chính sách để tạo lập các cân đối vĩ mô cơ bản như cân đối giữa hàng - tiền, cung - cầu, xuất - nhập 14 khẩu, tiết kiệm - tiêu dùng,. Đồng thời, nhà nước còn dùng chính sách để điều tiết đảm bảo cho sự phát triển cân đối giữa các vùng miền của đất nước Thứ năm, kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội.
Để sử dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng bền vững, nhà nước thông qua các chính sách thực hiện kiểm soát quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên và phân bổ hợp lý các nguồn lực trong xã hội. Thứ sáu, tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội. Thông qua các chính sách, nhà nước tạo những điều kiện cần thiết để hình thành môi trường thuận lợi cho các chủ thể xã hội hoạt động như: chính sách phát triển thị trường lao động, thị trường vốn, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường bất động sản, phát triển cơ sở hạ tầng. Thứ bảy, thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành.
Việc thực hiện các giai đoạn trong chu trình chính sách không chỉ và không thể do một cơ quan nhà nước đảm nhiệm, mà cần có sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau hay của nhiều tổ chức, cá mân. Vì vậy, thông qua quá trình chính sách sẽ thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp nhân dân, góp phần tạo nên sự nhịp nhàng, đồng bộ trong hoạt động thực thi chính sách. Quy trình xây dựng chính sách Quá trình xây dựng chính sách có thể được chia thành nhiều bước khác nhau, cách tiếp cận khác nhau tùy thuộc vào mô hình lý thuyết được áp dụng. Đối với cách tiếp cận các giai đoạn của quy trình hoạch định chính sách, thì trước khi Ban hành chính sách (chính sách được thông qua) cần trải qua quá trình từ Sáng kiến chính sách và Chấp thuận sáng kiến chính sách.
a) Sáng kiến chính sách: Thuật ngữ sáng kiến chính sách được hiểu là tất cả những yêu cầu, đòi hỏi, đề xuất những vấn đề mà nhà nước phải quan tâm và có những biện pháp 15 can thiệp nhằm điều chỉnh, điều tiết sự vận động và phát triển của nó.