Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế, công nghiệp và thương mại lớn nhất cả nước với diện tích 2.095 km2 cùng quy mô dân số vượt mốc 8 triệu người tại thời điểm nghiên cứu. Sự gia tăng dân số cơ học cùng tốc độ đô thị hóa nhanh chóng đã đẩy khối lượng chất thải rắn sinh hoạt phát sinh lên hơn 5.000 tấn mỗi ngày, chiếm trên 70% tổng lượng rác thải rắn toàn đô thị và duy trì tốc độ tăng trưởng từ 10% đến 15% mỗi năm. Thực tế này đặt ra bài toán vô cùng nan giải cho công tác quản lý hạ tầng và bảo vệ môi trường công cộng.

Mặc dù giữ vai trò then chốt trong việc duy trì mỹ quan đô thị, hệ thống thu gom chất thải rắn sinh hoạt tại thành phố vẫn tồn tại sự phân mảnh sâu sắc giữa khu vực doanh nghiệp công ích nhà nước và lực lượng rác dân lập tư nhân vốn đang đảm nhận hơn 60% tổng khối lượng thu gom. Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là phân tích toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về sự can thiệp của Nhà nước đối với thị trường dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt, từ đó làm rõ các nguyên nhân gây nghẽn thể chế và đề xuất hệ thống giải pháp điều tiết đồng bộ.

Phạm vi nghiên cứu tập trung đánh giá giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2010 trên địa bàn 5 quận, huyện đặc trưng của Thành phố Hồ Chí Minh. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học nhằm tối ưu hóa nguồn ngân sách công chi trả cho công tác vệ sinh đô thị vốn tiêu tốn gần 1.000 tỷ đồng mỗi năm, đồng thời bảo đảm điều kiện an sinh cho hơn 4.500 lao động thu gom trực tiếp tại cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết thất bại thị trường trong kinh tế học khu vực công của Joseph Stiglitz và các bài giảng chuyên sâu của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright để nhận diện bản chất của dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt. Dịch vụ này mang đầy đủ tính chất của một hàng hóa tư nhưng lại tạo ra ngoại tác tích cực vô cùng to lớn đối với sức khỏe cộng đồng và mỹ quan đô thị. Nếu phó mặc hoàn toàn cho cơ chế thị trường tự do, dịch vụ sẽ rơi vào trạng thái cung cấp dưới mức tối ưu xã hội trong khi nhu cầu xả thải lại vượt ngưỡng kiểm soát, dễ dẫn đến hiện tượng độc quyền tự nhiên cục bộ do hiệu ứng mạng lưới trên từng địa bàn tuyến đường thu gom.

Bên cạnh đó, nghiên cứu tích hợp mô hình cây quyết định can thiệp của chính quyền của Salvatore Schiavo-Campo và R.G. Laking để phân định rõ hai nhánh can thiệp cơ bản: duy trì thẩm quyền trực tiếp (ban hành quy chuẩn vệ sinh, điều tiết tài chính, trợ cấp giá) hoặc ủy quyền cung ứng dịch vụ (thông qua đấu thầu hợp đồng dịch vụ công với các tổ chức tư nhân). Khung lý thuyết này kết hợp chặt chẽ với các khái niệm kinh tế học hiện đại như hàng hóa khuyến dụng, bất cân xứng thông tin và cơ chế chia sẻ chi phí quản lý dịch vụ công.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính kết hợp thống kê mô tả, phân tích đối chiếu thể chế và khảo sát thực địa sâu rộng. Cỡ mẫu nghiên cứu được thiết kế đa tầng thông qua việc chọn mẫu ngẫu nhiên tại 5 phường, xã thuộc 5 khu vực hành chính đại diện gồm Quận 1, Quận 3, Quận Phú Nhuận, Quận 10 và Huyện Bình Chánh nhằm phản ánh đầy đủ bức tranh từ nội thành phát triển đến ngoại thành ven đô.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua các bảng hỏi phỏng vấn trực tiếp 3 nhóm đối tượng: hộ gia đình sử dụng dịch vụ, người lao động thu gom rác trực tiếp và cán bộ quản lý phụ trách môi trường hoặc lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp phường, xã. Tác giả đã thực hiện phỏng vấn chuyên sâu 3 chuyên gia đầu ngành tại Sở Tài nguyên và Môi trường Thành phố Hồ Chí Minh, Phòng Tài nguyên và Môi trường Huyện Bình Chánh cùng Viện Nghiên cứu Phát triển Thành phố. Đồng thời, nghiên cứu tiến hành khảo sát thực địa tại 3 Công ty TNHH Một thành viên Dịch vụ công ích quận, huyện, 4 doanh nghiệp thu gom tư nhân tiêu biểu như Công ty Môi trường Biển Xanh, Công ty Da Phát, Doanh nghiệp tư nhân Thanh Bình, Công ty Thành Vạn, 1 Liên đoàn Lao động quận và 3 tổ lấy rác dân lập tại Huyện Bình Chánh. Việc kết hợp nhiều nguồn dữ liệu thực tế giúp kiểm chứng chính xác khoảng cách giữa văn bản pháp quy ban hành và thực tiễn vận hành trong suốt khung thời gian từ năm 2005 đến năm 2010.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, khu vực tư nhân đóng vai trò trụ cột khi xử lý trên 60% lượng chất thải rắn sinh hoạt đô thị nhưng lại chịu sự thiệt thòi lớn về quyền lợi lao động. Số liệu khảo sát thực tế cho thấy có tới 48,8% người lao động thu gom dân lập không có hợp đồng lao động bằng văn bản, 68% lao động hoàn toàn không được tham gia bất kỳ loại hình bảo hiểm nào và 0% lao động tự do có bảo hiểm xã hội bắt buộc.

Thứ hai, tồn tại sự chênh lệch rõ rệt về tính minh bạch hợp đồng và công tác tài chính giữa hai khu vực cung ứng. Doanh nghiệp dịch vụ công ích nhà nước đạt tỷ lệ ký hợp đồng dịch vụ với hộ dân là 82,4% và tỷ lệ cấp biên lai thu phí đạt 91,7%. Ngược lại, khu vực dân lập chỉ đạt 70% tỷ lệ ký hợp đồng và tỷ lệ cấp biên lai thu phí định kỳ rất thấp. Đáng chú ý, các tổ dân lập thường báo cáo tỷ lệ thất thu phí từ 20% đến 30%, tuy nhiên kết quả khảo sát thực tế các hộ dân khẳng định số hộ không đóng phí chỉ dao động dưới mức 10%.

Thứ ba, về chất lượng dịch vụ và tần suất thu gom, 60,4% hộ gia đình khu vực nội thành được thu gom rác với tần suất 7 lần mỗi tuần thông qua công ty nhà nước, trong khi tỷ lệ này ở khu vực tư nhân đạt khoảng 40% và các xã ngoại thành chỉ đạt từ 2 đến 3 lần mỗi tuần. Về độ sạch sau thu gom, có 92,4% hộ dân đánh giá đạt yêu cầu vệ sinh, tuy nhiên tỷ lệ chưa hài lòng đối với dịch vụ công ích nhà nước lại cao hơn khu vực tư nhân do phương tiện cơ giới lớn khó tiếp cận các ngõ hẻm nhỏ hẹp.

Thứ tư, kỷ luật hành chính tại chính quyền cơ sở còn lỏng lẻo khi tỷ lệ trích giữ lại phí quản lý bị áp dụng tùy tiện từ 5%, 7% đến 10% tùy từng phường, xã. Việc dồn biên lai thu phí quyết toán một lần vào thời điểm cuối năm đã triệt tiêu hoàn toàn chức năng giám sát dòng tiền và kiểm soát thất thu ngân sách của công cụ hóa đơn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên bắt nguồn từ việc chính sách can thiệp của Nhà nước thời gian qua mang nặng tính áp đặt chủ quan và hành chính hóa. Quy chế 5424 năm 1998 can thiệp quá sâu vào cơ cấu nội bộ của tổ lấy rác dân lập nhưng lại thiếu vắng các tiêu chuẩn định lượng cụ thể về vệ sinh môi trường. Khi Quyết định 88 năm 2008 ra đời nhằm xóa bỏ bao cấp ngân sách bằng cách chuyển quyền thu phí rác sinh hoạt về cho phường, xã đã làm bùng nổ làn sóng phản đối của hơn 300 lao động thu gom dân lập tại Sở Tài nguyên và Môi trường vào tháng 6 năm 2009, buộc cơ quan chức năng phải ban hành Công văn liên ngành 7345 để điều chỉnh lại thẩm quyền thu phí.

Dữ liệu nghiên cứu có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh mức thu nhập bình quân giữa hai khu vực: lao động nhà nước đạt từ 3,5 đến 10 triệu đồng mỗi tháng theo ngạch bậc lương chính thức, trong khi lao động tư nhân đạt khoảng 3 đến 4 triệu đồng mỗi tháng từ tiền công và nhận thêm từ 600.000 đến 1.500.000 đồng mỗi tháng nhờ hoạt động phân loại bán phế liệu tái chế. So với nghiên cứu của Nguyễn Trung Việt năm 1998 và Trần Nhật Nguyên năm 2008, luận văn đã chứng minh rằng thay vì quản lý theo kiểu cấm đoán hoặc buông lỏng cho các đường dây rác ngầm tự phát hoạt động, thành phố cần chuyển hẳn sang cơ chế thị trường có điều tiết với công cụ đấu thầu cạnh tranh công khai và kiểm soát chất lượng dịch vụ đầu ra.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cấu trúc tổ chức cung ứng dịch vụ thông qua cơ chế đấu thầu cạnh tranh. Ủy ban nhân dân cấp phường, xã cần chấm dứt việc can thiệp vào cơ cấu nhân sự nội bộ của các tổ dân lập, thay vào đó tiến hành đăng ký quản lý năng lực thu gom định kỳ hàng năm và tổ chức đấu thầu quyền cung ứng dịch vụ công khai trên từng địa bàn khu phố. Quy mô năng lực phải được chuẩn hóa cụ thể, ví dụ một đơn vị sở hữu 1 phương tiện thu gom đạt chuẩn và 2 nhân công sẽ đáp ứng định mức phục vụ cho 500 hộ gia đình với tần suất 7 lần mỗi tuần, hoặc 1.000 hộ gia đình với tần suất 3 lần mỗi tuần.

Thứ hai, chuẩn hóa chất lượng dịch vụ và bảo đảm an sinh xã hội cho người lao động. Sở Tài nguyên và Môi trường cùng Sở Khoa học và Công nghệ cần khẩn trương ban hành bộ tiêu chuẩn vệ sinh môi trường bắt buộc đối với phương tiện thu gom và quy chuẩn độ sạch trong bán kính 2 đến 3 mét xung quanh điểm gom. Người sử dụng lao động phải ký hợp đồng lao động chính thức bằng văn bản cho 100% nhân công, trang bị đầy đủ 6 danh mục bảo hộ thiết yếu gồm quần áo, nón bảo hộ, khẩu trang, ủng hoặc giày bata, găng tay và áo phản quang khi làm việc ban đêm, đồng thời bảo đảm tối thiểu 50% người lao động được đóng bảo hiểm y tế và bảo hiểm tai nạn.

Thứ ba, cải cách chính sách thu phí và cơ chế tài chính. Quy định thống nhất mức trích giữ lại phí quản lý là 10% trên toàn địa bàn thành phố, đồng thời tái cơ cấu dòng tiền trích giữ theo tỷ lệ hợp lý: 4% dành cho chi phí quản lý hành chính và tổ chức đấu thầu cấp quận, phường; 3% bổ sung vào quỹ hỗ trợ công tác vệ sinh môi trường địa phương; 3% dành riêng cho hoạt động chăm lo phúc lợi, thăm hỏi ốm đau và quà Tết cho người lao động thu gom.

Thứ tư, kiện toàn bộ máy giám sát và siết chặt kỷ luật thực thi công vụ. Thành lập lực lượng kiểm tra chuyên trách môi trường đô thị cấp cơ sở có thẩm quyền xử phạt nghiêm minh các hành vi xả rác bừa bãi và trốn đóng phí. Phát huy tối đa vai trò của Ban điều hành Tổ dân phố trong việc đối chiếu danh sách hộ gia đình và giám sát chất lượng vệ sinh thực tế, phấn đấu kéo giảm tỷ lệ thất thu phí dịch vụ xuống dưới mức 5% trong giai đoạn triển khai chính sách mới.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý nhà nước tại Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính cùng Ủy ban nhân dân các cấp. Luận văn cung cấp cơ sở thực tiễn sắc bén để rà soát, điều chỉnh các quy định hành chính, hoàn thiện biểu giá dịch vụ thu gom và thiết kế cơ chế đấu thầu dịch vụ công ích hiệu quả.

Nhóm thứ hai là ban lãnh đạo các doanh nghiệp dịch vụ công ích đô thị, hợp tác xã môi trường và các chủ đường dây rác dân lập. Tài liệu giúp các đơn vị định hình chiến lược chuyển đổi mô hình kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh khi tham gia đấu thầu và xây dựng quy trình quản trị lao động chuẩn mực.

Nhóm thứ ba là các chuyên gia, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học thuộc các chuyên ngành Chính sách công, Kinh tế phát triển, Quản lý môi trường và Quản trị đô thị. Công trình mang lại nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu chính sách và ứng dụng lý thuyết kinh tế học công cộng vào giải quyết vấn đề xã hội thực tế.

Nhóm thứ tư là các tổ chức công đoàn, hiệp hội nghề nghiệp và tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực an sinh xã hội. Luận văn cung cấp bức tranh số liệu xác thực về điều kiện sống của lực lượng lao động phi chính thức, làm căn cứ thúc đẩy các chương trình bảo vệ quyền lợi và nâng cao sức khỏe cho người lao động nghèo đô thị.

Câu hỏi thường gặp

Nhà nước căn cứ vào cơ sở kinh tế nào để can thiệp vào thị trường dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt? Dịch vụ thu gom rác mang bản chất của một loại hàng hóa tư nhưng có ngoại tác tích cực rất lớn đến sức khỏe cộng đồng và mỹ quan đô thị. Nếu không có sự điều tiết của Nhà nước, thị trường sẽ xuất hiện tình trạng cung ứng thiếu hụt, xả rác bừa bãi và hình thành thế lực độc quyền tự nhiên cục bộ do hiệu ứng mạng lưới trên từng địa bàn dân cư.

Tại sao chính sách thu phí tập trung theo Quyết định 88 năm 2008 lại gặp phải sự phản ứng mạnh mẽ từ lực lượng rác dân lập? Quyết định 88 yêu cầu chuyển toàn bộ việc thu phí hộ dân về cho Ủy ban nhân dân cấp phường thực hiện và giữ lại 20% phí quản lý. Quy định này làm gián đoạn nguồn thu nhập trực tiếp của người thu gom rác dân lập vốn chiếm hơn 60% khối lượng thu gom, trong khi chính quyền cơ sở chưa đủ nhân lực để đảm đương công tác thu phí tận nhà.

Thực trạng việc làm và điều kiện an sinh của lao động thu gom rác dân lập tại Thành phố Hồ Chí Minh ra sao? Khảo sát cho thấy người lao động làm việc trong môi trường độc hại với mức thu nhập từ 3 đến 4 triệu đồng mỗi tháng nhưng quyền lợi rất bấp bênh. Có đến 48,8% lao động không có hợp đồng bằng văn bản, 68% không được hưởng bảo hiểm y tế hay bảo hiểm tai nạn và hoàn toàn vắng bóng các tổ chức công đoàn bảo vệ quyền lợi.

Giải pháp nào giúp kiểm soát tình trạng đầu nậu và độc quyền ngầm trong việc phân chia địa bàn thu gom rác? Thành phố cần chuyển đổi phương thức quản lý hành chính sang đấu thầu cung ứng dịch vụ công khai định kỳ hàng năm do Ủy ban nhân dân cấp phường tổ chức. Các đơn vị muốn tham gia phải đăng ký năng lực phương tiện và nhân công rõ ràng, chấm dứt tình trạng sở hữu cá nhân ngầm đối với các đường dây rác đô thị.

Cơ chế phân bổ 10% phí trích giữ lại nên được điều chỉnh như thế nào để tạo sự đồng thuận cao từ người dân và lực lượng thu gom? Nguồn trích giữ 10% cần được tái cấu trúc minh bạch: dành 4% cho công tác quản lý hành chính và tổ chức đấu thầu cấp quận, phường; trích 3% bổ sung vào quỹ cải thiện vệ sinh môi trường địa phương và 3% còn lại lập quỹ phúc lợi, hỗ trợ trang bị bảo hộ và quà Tết cho người lao động thu gom trực tiếp.

Kết luận

Thứ nhất, luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận kinh tế học khu vực công để khẳng định tính cấp thiết của việc can thiệp nhà nước có điều tiết vào thị trường dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt tại các siêu đô thị.

Thứ hai, công trình phác thảo bức tranh thực trạng sâu sắc với các bằng chứng thực nghiệm rõ ràng, chỉ ra sự bất cập của các văn bản pháp quy từ năm 1998 đến năm 2009 cùng những hạn chế nghiêm trọng về an toàn lao động của lực lượng rác dân lập.

Thứ ba, nghiên cứu đề xuất hệ thống giải pháp đột phá gồm chuyển dịch sang đấu thầu cạnh tranh công khai, chuẩn hóa định mức năng lực phương tiện và tái cấu trúc nguồn phí trích giữ 10% phục vụ cộng đồng.

Thứ tư, lộ trình triển khai tiếp theo cần gắn liền với chiến lược phân loại rác thải tại nguồn và hiện đại hóa phương tiện thu gom nhằm giảm áp lực ngân sách gần 1.000 tỷ đồng mỗi năm của thành phố.

Thứ năm, chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh và các đô thị lớn trên toàn quốc cần nhanh chóng thể chế hóa các khuyến nghị trên vào quy chuẩn quản lý đô thị thực tiễn nhằm bảo đảm sự phát triển môi trường bền vững và nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân.