Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG VÀ CHẤT LƯỢNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1. Dịch vụ hành chính công 1. Các khái niệm cơ bản 1.
Khái niệm dịch vụ Khi kinh tế ngày càng phát triển thì vai trò của dịch vụ ngày càng quan trọng. Hiện nay, dịch vụ đã và đang trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khác nhau: từ kinh tế học đến văn hóa học, luật học, từ hành chính học đến khoa học quản lý. Do vậy mà có nhiều khái niệm về dịch vụ theo nghĩa rộng hẹp khác nhau, đồng thời góc độ tiếp cận về khái niệm dịch vụ cũng khác nhau. Mác cho rằng: "Dịch vụ là con đẻ của nền kinh tế sản xuất hàng hóa, khi mà kinh tế hàng hóa phát triển mạnh, đòi hỏi một sự lưu thông thông suốt, trôi chảy, liên tục để thoả mãn nhu cần ngày càng cao đó của con người thì dịch vụ ngày càng phát triển".
Nghiên cứu của Zeithaml và Bitner [32] cho biết, dịch vụ là những hành vi, quá trình, cách thức thực hiện một công việc như cung cấp, hỗ trợ và tháo gỡ các khó khăn vướng mắc của khách hàng nhằm làm thỏa mãn nhu cầu và mong đợi của khách hàng. Theo Philip Kotler, dịch vụ là mọi biện pháp hay lợi ích mà một bên có thể cung cấp cho bên kia và chủ yếu là không sờ thấy được và không dẫn đến sự chiếm đoạt một cái gì đó [16]. Việc thực hiện dịch vụ có thể có hoặc có thể không liên quan đến hàng hoá dưới dạng vật chất của nó. Một cách cụ thể hơn, Wilson và cộng sự định nghĩa dịch vụ là loại hàng hóa phi vật chất bởi những đặc trưng của nó như tính vô hình, tính đồng nhất, tính không thể tách rời, tính không thể lưu giữ được [31].
Chính những đặc trưng này khiến dịch vụ trở nên khó định lượng và không thể nhận dạng được bằng mắt thường. Như vậy, Wilson và cộng sự xem xét dịch vụ dựa trên bốn đặc trưng sau: - Một là, tính vô hình của dịch vụ: Dịch vụ không giống như những sản phẩm vật chất, không nhìn thấy được, không nếm được, không nghe thấy được và Luan van 10 không ngửi được trước khi người ta mua chúng. - Hai là, tính không đồng nhất của dịch vụ: Không có chất lượng đồng nhất vì dịch vụ bắt nguồn từ sự khác nhau về tính chất tâm lý, trình độ của nhân viên. Ngoài ra, dịch vụ còn chịu sự đánh giá từ cảm nhận của khách hàng.
- Ba là, tính không thể tách rời của dịch vụ: Dịch vụ thường được tạo ra và sử dụng đồng thời, điều này không đúng với hàng hóa vật chất được sản xuất ra nhập kho, phân phối thông qua nhiều nấc trung gian mua bán, và tiêu dùng. Đối với hàng hóa khách hàng chỉ sử dụng sản phẩm ở giai đoạn cuối cùng, còn đối với dịch vụ, khách hàng sử dụng trong suốt hoặc một phần của quá trình tạo ra dịch vụ. - Bốn là, tính không thể lưu giữ được: Dịch vụ không thể cất giữ và lưu kho rồi đem bán như hàng hóa khác. Như vậy có thể định nghĩa một cách chung nhất về dịch vụ như sau: Dịch vụ là những hoạt động lao động mang tính xã hội, tạo ra các sản phẩm hàng hóa không tồn tại dưới hình thái vật thể, không dẫn đến việc chuyển quyền sở hữu nhằm thoả mãn kịp thời các nhu cầu sản xuất và đời sống sinh hoạt của con người.
Khái niệm dịch vụ công Thuật ngữ dịch vụ công (public service) được sử dụng rộng rãi ở các nước phát triển từ những năm 1980, song tại Việt Nam, khái niệm “dịch vụ công” mới được tiếp cận từ cuối những năm 90 của thế kỷ XX. Bởi cách tiếp cận không giống nhau, vậy nên có khá nhiều quan niệm khác nhau về dịch vụ công, chẳng hạn như: Theo Từ điển Le Petit Larousse: “Dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung do một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm”. Định nghĩa này đưa ra cách hiểu khái quát chung về dịch vụ công, tuy nhiên lại không có sự phân biệt giữa Nhà nước và tư nhân trong việc cung ứng dịch vụ công. Do vậy, không làm rõ được tính chất công của dịch vụ này.
Hay nói một cách khác, mục tiêu của dịch vụ công là đáp ứng nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội. Chủ thể cung cấp các dịch vụ công có thể nhà nước hoặc ngoài nhà nước. Theo từ điển Oxford, Dịch vụ công được hiểu là: - Các dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc thể trạng do Nhà nước hoặc tổ Luan van 11 chức chính thức cung cấp cho nhân dân nói chung, đặc biệt là xã hội; - Việc sử dụng gì đó được thực hiện nhằm hướng dẫn mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; - Chính phủ và cơ quan Chính phủ. Theo Elie Cohen và Claude Henry (2000), khái niệm dịch vụ công bao hàm tương đối rộng, để chỉ tính chất của một hoạt động (dịch vụ công trong lĩnh vực điện năng); những đòi hỏi cấp bách mang tính xã hội hay nhằm mục tiêu quy hoạch lãnh thổ (nhiệm vụ mang tính chất công cộng); một quy chế (cụm từ dịch vụ công bao hàm cả hoạt động công cộng); một hình thức sở hữu (doanh nghiệp công); một quan điểm đạo đức (khái niệm dịch vụ công bao hàm ý phục vụ) Từ góc độ chủ thể kinh tế học, dịch vụ công (public service) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng.
Hoạt động cung cấp dịch vụ công chính là việc cung cấp các sản phẩm hàng hóa công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hóa công cộng có một số đặc tính cơ bản như: - Là loại hàng hóa mà khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; có nghĩa là tất cả mọi người đều có quyền sử dụng; tiêu dùng loại dịch vụ này, cho dù người đó có trả tiền hay không. - Không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng, việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác; - Không thể vứt bỏ được, tức là ngay khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn tồn tại. Nói tóm lại, những hàng hóa nào thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng thuần túy, và những hàng hóa nào không thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng không thuần túy.
Từ góc độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu Luan van 12 của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Tại Việt Nam, cũng có nhiều khái niệm về dịch vụ công, như: Theo Luật Doanh nghiệp nhà nước (2003) [24], dịch vụ công được hiểu là: dịch vụ thiết yếu đối với đời sống, kinh tế, xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh mà việc sản xuất, cung cấp theo cơ chế thị trường thì khó có khả năng bù đắp chi phí đối với doanh nghiệp sản xuất, cung ứng dịch vụ này, do đó được Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch, đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định. Cách định nghĩa này được các nhà làm chính sách nước ta đưa ra chỉ để tiện cho việc chi tiêu Ngân sách nhưng lại không hội nhập với thông lệ quốc tế.
Hay theo Lê Chi Mai (2003) [17]: “Dịch vụ công là những hoạt động giúp sức các lợi ích chung, thiết yếu, các quyền và Nhiệm vụ cơ bản của các tổ chức và công dân, do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy nhiệm cho các cơ sở ngoài Nhà nước thực hiện nhằm bảo đảm trật tự và công bằng xã hội” Giáo trình hành chính công của học viện hành chính (Nguyễn Ngọc Hiến, 2006) [13] cho rằng: “Dịch vụ công là hoạt động phục vụ các nhu cầu chung thiết yếu, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức, do Nhà nước can thiệp vào việc cung cấp nhằm đảm bảo trật tự, lợi ích chung và công bằng xã hội”. Với khái niệm này, dịch vụ công bao gồm dịch vụ hành chính công và dịch vụ công cộng. Dịch vụ hành chính công liên quan đến việc phục vụ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, nên về cơ bản dịch vụ này do cơ quan nhà nước các cấp thực hiện. Tuy có khá nhiều ý kiến khác nhau về dịch vụ công, nhưng chung quy lại dịch vụ công là những hoạt động phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của nhân dân.
Đây là hoạt động không vụ lợi, không vì mục đích kinh doanh và hoạt động theo các tiêu chí, quy định của nhà nước. Từ những khái niệm trên, có thể đưa ra quan niệm khái quát về dịch vụ công như sau: Dịch vụ công là những dịch vụ phục vụ nhu cầu chung, phục vụ nhu cầu cơ bản Luan van 13 và thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hoặc ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. Khái niệm dịch vụ hành chính công Trên thế giới, nhiều nước không sử dụng khái niệm dịch vụ hành chính công mà chỉ sử dụng khái niệm dịch vụ công với nghĩa là tất cả dịch vụ nào thuộc về chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Tuy nhiên, Việt Nam sử dụng khái niệm dịch vụ hành chính công để chỉ một loại hình dịch vụ công đặc thù gắn liền với chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân, chủ thể cung ứng các dịch vụ hành chính công là cơ quan nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước ủy quyền.