CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU THẦU 1. Lý luận chung về đấu thầu 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm về đấu thầu Thuật ngữ “đấu thầu” đã xuất hiện trong thực tế xã hội từ xa xưa.
Theo Từ điển tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học, 1998) thì đấu thầu được giải thích là việc: “đọ công khai, ai nhận làm, nhận bán với điều kiện tốt nhất thì được giao cho làm hoặc được bán hàng (một phương thức giao làm công trình hoặc mua hàng)”. Như vậy bản chất của đấu thầu đã được xã hội thừa nhận như là một sự ganh đua (cạnh tranh) để được thực hiện một việc nào đó, một yêu cầu nào đó. Trên thực tế đã tồn tại một số định nghĩa về thuật ngữ đấu thầu trong các văn bản khác nhau. Tuy nhiên, bản chất của thuật ngữ về đấu thầu dù dưới dạng Quy chế hay Luật cũng đều sử dụng một thuật ngữ có xuất xứ từ tiếng Anh là “Procurement” (nghĩa là mua sắm).
Như vậy, Quy chế đấu thầu, Luật Đấu thầu đồng nghĩa với Quy chế Mua sắm (Procurement Regulation) hoặc Luật Mua sắm (Law on Procurement). Trên góc độ khoa học pháp lý, "đấu thầu" có thể hiểu dưới các góc độ sau: Thứ nhất: đấu thầu là một định chế của pháp luật kinh tế nên được hiểu là toàn bộ các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội giữa các chủ thể kinh tế trong quá trình thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước, chẳng hạn chế định về mời thầu, dự thầu trong đầu tư và xây dựng cơ bản được quy định tại điều 43 Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng, ban hành kèm theo Nghị định 52/NĐ-CP/1999 ngày 8/7/1999 và được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định 12/NĐ-CP ngày 5/5/2000 của Chính phủ. Theo đó các dự án sử dụng vốn Nhà nước đều phải tổ chức theo quy chế đấu thầu, trừ các dự án có tính chất nghiên cứu thử nghiệm, có tính chất cấp bách do thiên tai, địch họa; có tính chất bí mật quốc gia, an ninh quốc phòng và những dự án đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quy định hoặc bên mời thầu phải chuẩn bị hồ sơ (Điều 152 Luật Thương mại, 2005). Luan van 6 Thứ hai: đấu thầu hay đấu thầu hàng hoá được hiểu là một loại hoạt động đặc biệt của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, bởi vì: Đây loại hoạt động được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền nhằm thực hiện chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, trong đó có hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính, cơ quan quản lý ngành (kinh tế), lĩnh vực của cả nước (Điều 52, 53 Nghị định 88/NĐ-CP về quy chế đấu thầu hàng hoá được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 66/NĐ-CP).
Như vậy, theo nghĩa này hoạt động đấu thầu hàng hóa có nội dung rất rộng vì là hoạt động nhằm thu hút nhiều thành phần kinh tế có khả năng, điều kiện tốt tham gia để thực hiện chức năng kinh tế chung của Nhà nước. Đấu thầu còn được hiểu là một thuật ngữ dùng để chỉ các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có chức năng kinh tế nói riêng, ví dụ như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Hội đồng quản trị (hoặc người được Hội đồng quản trị uỷ quyền) của doanh nghiệp liên doanh, công ty cổ phần, đại diện hợp pháp của các bên tham gia hợp đồng hợp tác kinh doanh. Tuy nhiên quan niệm này cũng có thể hiểu ở phạm vi rộng hẹp khác nhau do các cơ quan, tổ chức này một mặt vừa thực hiện các hoạt động mang tính tổ chức, đầu tư, xây dựng, phân phối tiêu thụ (cả quá trình kinh tế), còn hoạt động đấu thầu chỉ là một bộ phận thuộc chức năng thực hiện nhiệm vụ kinh tế của Nhà nước. Thứ ba: xét trên góc độ quản lý hành chính Nhà nước thì khái niệm về đấu thầu hàng hóa chỉ là xâu chuỗi các trình tự, thủ tục mà các bên tham gia phải thực hiện trong quá trình đấu thầu.
Đấu thầu là một hình thức kinh doanh dựa vào tính chất cạnh tranh công khai của thị trường, không có cạnh tranh thì không có đấu thầu và cũng không cần đến đấu thầu. Có thể nói đấu thầu là phương thức giao dich đặc biệt. Trong một vụ kinh doanh mua bán hay xây dựng các công trình dân sự có liên quan đến nhiều người, nhiều bên khác nhau thì người ta thường áp dụng hoặc bắt buộc phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh công khai. Luan van 7 Đấu thầu là một quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng các yêu cầu về giá cả, điều kiện kinh tế - kỹ thuật do bên mời thầu đặt ra trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu.
Như vậy, với hai khái niệm trên, đấu thầu hàng hóa về bản chất thì không có sự khác biệt, song hình thức thể hiện thực chất đó chỉ là việc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền lựa chọn các chủ đầu tư là các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia cạnh tranh trên cơ sở các điều kiện về vốn, điều kiện về kinh tế, kỹ thuật để cung cấp hàng hóa và thực hiện các công trình xây dựng cơ bản nhằm bảo đảm chất lượng cho các dự án đầu tư của bên mời thầu. Trong nghiên cứu này khái niệm đấu thầu được hiểu theo Luật Đấu thầu 2013 đã được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua như sau: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế”. Định nghĩa này đã nói tới tổng quát các yêu cầu cơ bản của hoạt động đấu thầu hiện nay ở Việt Nam. Đây là một định nghĩa khá chi tiết, khác hẳn với định nghĩa tổng quát của UNCITRAL rằng: “đấu thầu là tiến hành mua sắm hàng hóa, xây dựng và dịch vụ theo một cách nào đó” (UNCITRAL, 2011).
Khái niệm về dự án sử dụng vốn ODA a. Vốn ODA Vốn ODA, vốn vay ưu đãi là nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội (Nghị định 16/2016/NĐ-CP, 2016). Dự án sử dụng vốn ODA là tập hợp các đề xuất sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng của Việt Nam có liên quan đến nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu nhất định, được thực hiện trên địa bàn cụ thể, trong Luan van 8 khoảng thời gian xác định và dựa trên nguồn lực xác định. Căn cứ vào tính chất, dự án được phân loại thành dự án đầu tư và dự án hỗ trợ kỹ thuật (Nghị định 16/2016/NĐ-CP, 2016): - Dự án đầu tư là dự án tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định.
- Dự án hỗ trợ kỹ thuật là dự án với mục tiêu hỗ trợ công tác nghiên cứu chính sách, thể chế, chuyên môn, nghiệp vụ, nâng cao năng lực con người hoặc để chuẩn bị thực hiện chương trình, dự án khác thông qua các hoạt động như cung cấp chuyên gia trong nước và quốc tế, đào tạo, hỗ trợ một số trang thiết bị, tư liệu và tài liệu, tham quan khảo sát, hội thảo trong và ngoài nước. Dự án hỗ trợ kỹ thuật bao gồm dự án hỗ trợ kỹ thuật sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại và dự án hỗ trợ kỹ thuật sử dụng vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi. Khái niệm đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA Căn cứ vào các khái niệm về đấu thầu, dự án sử dụng vốn ODA có thể rút ra, khái niệm về đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA như sau: Đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng của Việt Nam theo hình thức đối tác công tư trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế. Với khái niệm như vậy, có thể thấy rằng đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA có sự khác biệt so với đấu thầu sử dụng các nguồn vốn khác chính là ở nguồn vốn sử dụng.
Điều này dẫn đến việc đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA không chỉ chịu các quy định của pháp luật Việt Nam mà còn phải tuân theo các quy định khác của Nhà tài trợ. Thông thường khi có sự xung đột giữa các quy định của hai bên thì quy định của Nhà tài trợ sẽ được áp dụng. Mục tiêu của đấu thầu - Đảm bảo tính cạnh tranh: Qua tổ chức đấu thầu đòi hỏi các nhà thầu phát huy hết khả năng của mình về trình độ khoa học kỹ thuật, công nghệ và tiềm năng sẵn có, hoặc liên danh để cạnh tranh với các nhà thầu. - Đảm bảo tính công bằng: Đấu thầu tạo ra được một cơ sở hợp lý để nhà thầu có điều kiện bình đẳng với nhau.
Các nhà thầu có đủ điều kiện theo yêu cầu của HSMT đều có thể tham gia, không phân biệt với các thành phần kinh tế hoặc loại hình doanh nghiệp. - Đảm bảo minh bạch: Đấu thầu được tiến hành công khai thể hiện trong suốt quá trình từ mời thầu đến việc mở và xét chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng đều được thực hiện có sự kiểm tra, đánh giá của cấp có thẩm quyền theo quy định của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Tránh được sự thiên vị, cảm tính, đặc quyền đặc lợi, móc ngoặc riêng với nhau. - Đảm bảo hiệu quả kinh tế: Đấu thầu tạo cơ hội cho các nhà đầu tư thực hiện được dự án của mình với giá thành hạ, đảm bảo được yêu cầu về kỹ thuật và chất lượng.
Vai trò của đấu thầu 1.