CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. TỔNG QUAN CHI NSNN 1. Khái niệm và đặc điểm của chi NSNN NSNN là một phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hóa tiền tệ. Nói một cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa tiền tệ như những điều kiện cần và đủ cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN.[1] Khái niệm chi tiêu công về cả lý thuyết lẫn thực tế, có quan hệ trực tiếp và không thể tách rời các hoạt động của nhà nước nhằm hai mục đích chính: Cải thiện phân phối thu nhập trong xã hội, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả của nền kinh tế.
Xét từ góc độ nền kinh tế nói chung (quan điểm kinh tế công cộng), chi tiêu công được xem là các khoản chi phí gắn liền với việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội về hàng hoá công cộng. Như vậy, nó có thể bao gồm cả chi phí cung cấp hàng hóa dịch vụ từ NSNN lẫn từ khu vực tư nhân theo quy định của pháp luật. Hay nói cách khác, chi tiêu công là các khoản chi tiêu của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, các doanh nghiệp nhà nước (khu vực nhà nước) và của toàn dân khi cùng tham gia vào các hoạt động do chính phủ quản lý. Đây là một khái niệm tương đối rộng và đang dần dần được đưa ra hiện nay.
9 Chi tiêu công cũng có thể hiểu là giá trị của hàng hoá và dịch vụ được nhà nước và các cơ quan nhà nước mua sắm. Theo quan điểm này, chi tiêu công không bao gồm chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nước. Chi phí mua sắm này được trang trải từ nguồn thu thuế, vay nợ trong nước, vay nợ, viện trợ nước ngoài. [18] Xét từ góc độ hẹp hơn của chi tiêu công là các khoản chi tiêu của chính phủ nhằm đạt nhiều mục đích khác nhau về kinh tế, xã hội lẫn cả mục đích chính trị.
Hoặc đối với các nhà quản lý ngân sách, chi tiêu công có thể được coi là các khoản chi tiêu được trang trải từ NS các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Trên thực tế, việc xem xét đánh giá chi tiêu công theo khái niệm bao gồm cả chi phí của toàn dân cho hàng hoá công cộng là rất khó thực hiện, đặc biệt đối với các nền kinh tế đang phát triển. Vì vậy thông thường người ta hay xem xét vấn đề chi tiêu công từ góc độ chi tiêu của chính phủ, hay nói cách khác là chi NSNN cho các lĩnh vực cụ thể. Như vậy, đứng trên quan điểm của các nhà quản lý NS ta có thể hiểu chi NSNN (hay chi tiêu công) là những khoản chi tiêu do chính phủ hoặc các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được các mục tiêu công ích, chẳng hạn như: bảo vệ an ninh và trật tự, cứu trợ bảo hiểm, trợ giúp kinh tế, chống thất nghiệp… hay nói cách khác: "chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước".[19] Chi NSNN là các quan hệ tài chính tiền tệ được hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo trang trải cho các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nước.
Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN 10 để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình quản lý, sử dụng chi tiêu các quỹ này đúng mục đích, kế hoạch. Chi NSNN có các đặc điểm chủ yếu sau đây: - Bản chất của Nhà nước và các chức năng, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ quyết định tính chất, nội dung, quy mô của chi NSNN. Hay nói cách khác chi NSNN gắn chặt với quyền lực Nhà nước. - Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định nội dung, cơ cấu, quy mô và mức độ các khoản chi NSNN.
Ở Việt Nam đó là Quốc hội và HĐND các cấp. Chính vì vậy các khoản chi NSNN mang tính pháp lý cao. - Hiệu quả các khoản chi NSNN thường được xem xét trên tầm vĩ mô dựa vào mức độ hoàn thành các chỉ tiêu chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nước mà các khoản chi đó đảm nhiệm. - Các khoản chi NSNN không mang tính bồi hoàn trực tiếp.
Đặc điểm này giúp chúng ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng, các hoạt động kinh doanh. - Các khoản chi NSNN gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá trị như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ. Đặc điểm này cho thấy chính sách quản lý, điều hành các khoản chi NSNN cũng như kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng đối với chính sách tài khoá, tiền tệ nói riêng và nền kinh tế tài chính nói chung. - Chi NSNN liên quan đến rất nhiều chủ thể kinh tế, diễn ra liên tục trên diện rộng toàn Quốc gia và chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố.
Do đó quản lý, kiểm soát chi NSNN là công việc có tính khá phức tạp. Bản chất chi NSNN Bản chất của chi NS là những quan hệ kinh tế diễn ra trong lĩnh vực 11 phân phối dưới hình thức giá trị gắn với việc sử dụng quỹ NSNN một cách có kế hoạch nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại, thực hiện nhiệm vụ kinh tế chính trị, văn hóa, xã hội của Nhà nước và duy trì sự tồn tại của Nhà nước. Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố trực tiếp quyết định mức chi, nội dung và cơ cấu chi của NSNN.
Chức năng của chi NSNN Do tính đặc thù của chi NSNN là luôn gắn liền với Nhà nước và việc phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế cũng như phát huy tác dụng xã hội trên các khía cạnh cụ thể. Chi NSNN có ba chức năng gồm: Phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát. - Chức năng phân bổ nguồn lực: Chức năng phân bổ nguồn lực của chi NSNN là chức năng mà nhờ vào đó nguồn lực NSNN thuộc quyền chi phối của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả KT - XH của việc sử dụng các nguồn lực đó và bảo đảm cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển KT - XH. Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ là NSNN được tạo lập, được phân phối và sử dụng.
Khi sự phân bổ đạt đến tối ưu sẽ thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ. - Chức năng phân phối thu nhập: Chức năng phân phối thu nhập là chức năng mà nhờ vào đó chi NSNN được sử dụng vào việc phân phối và 12 phân phối lại các nguồn lực tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng trong phân phối. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên hai khía cạnh là công bằng về kinh tế và công bằng về xã hội. Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là NSNN đã thuộc sở hữu Nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân, thể nhân trong xã hội.
- Chức năng điều chỉnh và kiểm soát: Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động KT - XH thì việc tiến hành điều chỉnh và kiểm soát TX là cần thiết và khách quan. Với tư cách là một bộ phận của NSNN, chi NSNN cũng là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước và thực hiện chức năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh xã hội tất yếu. Vai trò của chi NSNN Vai trò của chi NSNN được xem xét trên hai khía cạnh: Là công cụ đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường. Chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong tất cả các lĩnh vực của một quốc gia, thể hiện những điểm chính như sau: Thứ nhất: Chi NS là phương tiện tài chính cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy QLNN được thể hiện qua lương, phụ cấp của công chức, viên chức nhà nước, các khoản chi tiêu xây dựng cơ sở vật chất, chi cho quản lý hành chính, chi mua sắm thiết bị cho công sở… Sự tồn tại và hoạt động của Nhà nước là điều kiện đầu tiên và là tiền đề cho việc thực hiện các chức năng khác bởi vì bất kỳ quốc gia nào, thời đại nào, chi NS trước tiên cung cấp nguồn tài chính để đảm bảo bộ máy nhà nước tồn tại, hoạt động, từ đó mà thực hiện được chức năng quản lý hành chính, xã hội.
Trong cơ chế thị trường các lĩnh vực y tế, giáo dục được xã hội hóa và 13 phát triển mạnh mẽ, nhưng đây là lĩnh vực mà nhà nước cần phải tập trung quản lý và chi NS chiếm tỷ trọng lớn để đảm bảo việc chăm sóc sức khỏe và học tập cho nhân dân và các chính sách an sinh xã hội. Đồng thời thông qua NS để có cơ chế hỗ trợ để kích thích các thành phần kinh tế ngoài nhà nước thực hiện các dịch vụ trên để giảm áp lực NS và đáp ứng nhu cầu của xã hội. Thứ hai, chi NS là một trong những công cụ quan trọng của chính sách tài khóa để Nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô nền kinh tế. Chính sách tài khóa quốc gia có 3 công cụ quan trọng: Thu NSNN, chi NSNN và nợ công.
Vì thế, chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong quản lý điều hành kinh tế vĩ mô.