Chương 1 TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của ngân sách Nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất do Nhà nước trực tiếp quản lý.
Nói cách khác, sự ra đời và phát triển của Nhà nước cùng với sự tồn tại của nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của Ngân sách Nhà nước. Trong tác phẩm “Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và Nhà nước”, F.Ăngghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tranh của xã hội có giai cấp, Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan công quyền để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước đã ấn định các thứ thuế, bắt buộc mọi tổ chức và thành viên trong xã hội phải đóng góp để lập ra quỹ tiền tệ riêng có của Nhà nước - quỹ NSNN - để chi tiêu cho bộ máy Nhà nước, quân đội, cảnh sát. Khi các quốc gia đã phát triển nhưng không có sự đồng đều về sức mạnh, những tham vọng về lãnh thổ và chủ quyền đã dẫn đến việc chuẩn bị và thực hiện các cuộc chiến tranh xâm lược, các khoản chi tiêu giành cho bộ máy thống trị và quân đội đòi hỏi ngày một lớn.
Các khoản thu thuế không đảm bảo được nhu cầu chi tiêu, buộc Nhà nước phải vay nợ bằng cách phát hành công trái để bù đắp sự thiếu hụt của NSNN. Như vậy, việc quản lý và điều hành NSNN luôn gắn liền với Nhà nước, trong đó Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiên. Mặc dù vậy, cho đến nay, người ta vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau khi đưa ra khái niệm về NSNN: Thứ nhất: NSNN là bản dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. 3 Thứ hai: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước.
Thứ ba: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. NSNN là một phạm trù kinh tế tổng hợp và trừu tượng. Khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy. Các khoản thu chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trên mọi lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội, bao gồm: - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức tài chính, tín dụng và các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế; - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội.
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế. Từ sự phân tích trên, ta có thể đưa ra khái niệm về NSNN (theo Luật NSNN đã được Quốc hội thông qua ngày 16/12//2002) như sau: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Hệ thống Ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp Ngân sách có quan hệ mật thiết với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp. 4 Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và Luật NSNN, hệ thống ngân sách Nhà nước Việt Nam được thiết lập dựa trên hai nguyên tắc cơ bản sau đây: Một là, nguyên tắc thống nhất và tập trung dân chủ.
Nước ta là một quốc gia thống nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất, do đó chỉ có một NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách. Chính phủ chịu trách nhiệm thống nhất quản lý và điều hành NSNN. Bộ máy Nhà nước của ta được quản lý và điều hành dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Ngân sách là công cụ của Nhà nước, vì vậy hệ thống NSNN cũng được xây dựng theo nguyên tắc đó.
Ở các cấp chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân thảo luận ngân sách cấp mình, nhưng phải được Uỷ ban nhân dân cấp trên và Chính phủ xét duyệt lại để thống nhất và đưa vào NSNN trên cơ sở tuân thủ các quy định của Chính phủ về chế độ thu chi, các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu, mục lục ngân sách và các quy định khác có liên quan đến NSNN. Hai là, nguyên tắc bảo đảm tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính quyền Nhà nước. Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền Nhà nước. Vì vậy, cần phải xây dựng cho mỗi cấp chính quyền có ngân sách của cấp mình, có nguồn thu và các khoản chi, có quyền quyết định ngân sách của cấp mình trên cơ sở chấp hành pháp luật của Nhà nước.
Cách lựa chọn này phát huy được quyền dân chủ, tính chủ động và tích cực trong việc khai thác nguồn thu, quản lý các khoản chi của NSNN. Hiện nay theo quy định của Luật NSNN 1996, hệ thống NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo sơ đồ dưới đây: Ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này. Mỗi bộ, mỗi cơ quan Trung ương là một đơn vị dự toán của NSTW. NSTW cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ, mục tiêu chung cho cả nước trên tất cả các 5 lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho ngân sách tỉnh, TP trực thuộc TW.
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NS ĐẢNG CSNVN, CTN, QH, CP, T.AN, NS TỈNH, THÀNH PHỐ VKSND TỐI CAO THUỘC TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NS QUẬN, HUYỆN, THỊ XÃ, NS BỘ, CƠ QUAN TP TRỤC THUỘC TỈNH, NGANG BỘ THÀNH PHỐ NS CƠ QUAN TRỰC NS XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN THUỘC CÁC BỘ NGÀNH Ở VIỆT NAM NSĐP là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền địa phương phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngân sách xã, phường, thị trấn vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách huyện và quận. Ngân sách huyện, quận vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Ngân sách địa phương cung ứng nguồn tài chính để thực hiện các nhiệm vụ của chính quyền nhà nước ở địa phương và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho chính quyền cấp dưới.
Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Khi đã hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý NSNN là một tất yếu khách quan. NSNN là một thể thống nhất gồm nhiều cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách vừa phải tuân thủ các chế độ chính sách theo luật định, vừa phải có tính độc lập, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi quyền hạn của các cấp chính quyền trong quá trình thực thi các chức năng, nhiệm vụ được phân công. Xuất phát từ ý nghĩa nói trên, phân cấp quản lý NSNN là giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình quản lý và điều hành hoạt động NSNN.
Yêu cầu phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý ngân sách được thực hiện theo các yêu cầu sau đây: - Đảm bảo tính thống nhất của NSNN, phân cấp quản lý để phát huy quyền dân chủ, tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền trong việc khai thác và bồi dưỡng các nguồn thu, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các khoản chi NSNN. - Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với các lĩnh vực phân cấp khác của Nhà nước, tạo ra một sự đồng bộ trong quá trình quản lý hoạt động các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế. - Nội dung phân cấp quản lý ngân sách phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền, bảo đảm mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu - chi tương xứng với nhiệm vụ được giao. Điểm mới trong Luật NSNN ban hành năm 1996 (sửa đổi năm 2002) là Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn 7 quyết toán ngân sách Nhà nước; Hội đồng nhân dân các cấp được chủ động quyết định dự toán ngân sách của cấp mình, quyết đinh phân bổ dự toán ngân sách cho cấp dưới.
Nội dung phân cấp quản lý NSNN a. Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, chế độ quản lý NSNN. Đây là một trong những nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý NSNN. Qua phân cấp phải xác định rõ quyền hạn của mỗi cấp trong việc ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ quản lý ngân sách.
Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ thu, chi và cân đối NSNN. Để giải quyết mối quan hệ này, cần phải xác định rõ nhiệm vụ kinh tế, chính trị của mỗi cấp chính quyền, khả năng tạo ra nguồn thu trên từng địa bàn mà chính quyền đó quản lý, đồng thời nghiên cứu, sử dụng các biện pháp điều hoà thích hợp cho từng cấp ngân sách. Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách.