Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước Khi nhà nước ra đời đòi hỏi phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu của mình, hay nói cách khác đó là điều kiện để xuất hiện NSNN. Như vậy, khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm nhà nước.
Song khái niệm NSNN ra đời trong lịch sử chỉ khi quan hệ hàng hoá - tiền tệ phát triển mạnh. Đó chính là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN. Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. NSNN là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính công.
NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp [5]. Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là nhà nước thì được gọi là NSNN.
Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002 thì [14]: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Với khái niệm trên, có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh [5]: 6 Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác.
Mục đích sử dụng quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN do nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội. Thu NSNN là hoạt động tạo lập quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước là quỹ NSNN.
Thực chất đây là quá trình nhà nước sử dụng các quyền lực có được của mình để động viên, phân phối một bộ phận nguồn lực của xã hội dưới dạng tiền tệ về tay nhà nước hình thành nên quỹ NSNN. Nguồn thu là nơi tạo ra số thu, nơi chứa số thu. Như trên đã nói thu NSNN là một quá trình tác động của nhà nước thì nguồn thu chính là đối tượng của quá trình thu đó. Nguồn thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN.
Chi NSNN là quá trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan tiến hành phân phối, sử dụng quỹ NSNN do quá trình thu tạo lập nên để đảm bảo điều kiện vật chất cho nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà xã hội giao phó cho nhà nước. Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một 7 năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính,… từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước.
Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính giữa nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời bản chất chính trị của ngân sách nhà nước.
Bản chất chính trị của ngân sách nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền. Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện [5]: Một là, nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong đó là ngân sách nhà nước.
Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách nhà nước luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Hai là, ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá, động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân 8 sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng và hiệu quả kinh tế - xã hội; 1. Hệ thống Ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Việc xây dựng hệ thống NSNN của nước ta hiện nay dựa trên các nguyên tắc sau [5]: Một là, Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia. Đó là điều kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động thu chi của NSNN ở các cấp đi đúng quỹ đạo quản lý kinh tế, tài chính của nhà nước, tạo nên mối liên hệ gắn bó hữu cơ giữa các cấp ngân sách làm cho hoạt động ngân sách phù hợp với sự vận động của các phạm trù kinh tế tài chính khác. Hai là, Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong hệ thống NSNN, vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo của mỗi cấp cơ sở trong việc xử lý các vấn đề của ngân sách. Trong hệ thống NSNN, ngân sách Trung ương (NSTW) đóng vai trò chủ đạo trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn quốc.
Hoạt động thu chi của NSTW có ảnh hưởng lớn đến các mặt cân đối lớn trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Ngân sách địa phương là công cụ tài chính quan trọng giúp chính quyền địa phương thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội, khai thác tốt các thế mạnh của địa phương đồng thời là công cụ góp phần thực hiện sự giám sát của nhà nước đối với các mặt hoạt động kinh tế - xã hội trên một vùng lãnh thổ nhất định. Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam Ngân sách Ngân sách nhà nước Trung ương Ngân sách địa Ngân sách phương cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách xã (Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010) Ở nước ta tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống NSNN gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Hình 1.2: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép Ngân sách nhà nước Ngân sách địa phương Ngân sách tỉnh Ngân sách Trung ương Ngân sách huyện Ngân sách xã (Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010) Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Điều này phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm: 10 - Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Cả 4 cấp ngân sách này hợp chung thành NSNN, trong đó ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo; ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã lồng ghép vào nhau và hợp chung lại thành ngân sách địa phương. Theo hiến pháp năm 1992 của Việt Nam thì Quốc hội quyết định và phân bổ NSNN, tức là quyết định cả ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Đây là điểm khác biệt cần lưu ý so với nhiều nước trên thế giới và cũng là điểm khó khăn trong việc quyết định phân bổ ngân sách hàng năm. Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng cần phải xây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lý, với viê ̣c phân cấp quản lý phù hơ ̣p nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.