Chương 1: giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu. Chương 2: trình bày về tổng quan cơ sở lý thuyết và các nghiên cứu trước về phân cấp NSNN để hình thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả. Chương 3: phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp ngân sách và cân đối thu chi của ngân sách thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016. Chương 4: Các giải pháp về cơ chế tài chính - ngân sách đảm bảo cân đối thu chi của thành phố Hồ Chí Minh.
Chương 5: Kết luận. 123doc Trang 4 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC 2. Khái niệm về phân cấp ngân sách: Phân cấp ngân sách là một trong những phạm trù quan trọng nhất trong các phương diện phân cấp. Phân cấp ngân sách tuân thủ theo nguyên tắc việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm phải đi kèm với chuyển giao nguồn lực.
Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội (Luật Ngân sách nhà nước 2015). Nói cách khác, phân cấp quản lý ngân sách thực chất là giải quyết các mối quan hệ giữa cơ quan chính quyền cấp trên với cơ quan cấp dưới trong toàn bộ hoạt động của ngân sách nhà nước. Phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Theo định nghĩa của Worldbank, “phân cấp ngân sách bao gồm việc chuyển một số trách nhiệm về chi ngân sách và thu ngân sách cho cấp chính quyền thấp hơn.
Một yếu tố quan trọng để xác định loại phân cấp ngân sách là mức trao quyền cho các chính quyền địa phương trong việc phân bổ chi tiêu của địa phương đó (yếu tố quan trọng khác là khả năng của địa phương trong việc gia tăng nguồn thu ngân sách của họ)”. Tổng quan về các nghiên cứu trước: Các nghiên cứu về phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách thường tập trung phân tích thực trạng phân cấp, đánh giá kết quả thực hiện và nhận diện các vấn đề nổi lên trong quá trình phân cấp. Theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 06 năm 2004 đánh giá quá trình phân cấp chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế; phân cấp nhưng lại tạo ra tình trạng phân tán; chưa phân biệt cụ thể trách nhiệm, 123doc Trang 5 quyền hạn của mỗi cấp chính quyền; phân cấp nhưng chưa bảo đảm các điều kiện cần thiết tương ứng để thực hiện; địa phương chưa được tạo điều kiện thực tế để chủ động sử dụng các nguồn lực cụ thể của mình. Những vấn đề nêu ra trong Nghị quyết 08/2004/NQ-CP được khẳng định ở khía cạnh phân cấp ngân sách trong rất nhiều nghiên cứu khác nhau.
Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững” cho rằng trách nhiệm chi không gắn liền với các nguồn tài chính của chính quyền địa phương; quyền tự quyết thu, chi của chính quyền địa phương hạn chế; chia sẻ thuế không công bằng giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo, các tỉnh phải tập trung nguồn lực để thu một số loại thuế thay cho chính quyền trung ương mà không được chính quyền trung ương bù đắp thoả đáng. Nghiên cứu của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) “Thiết lập mô hình ngân sách đô thị cho các thành phố lớn ở Việt Nam” cho rằng: Ngân sách trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa chưa phân biệt đặc điểm giữa tài khóa chính quyền đô thị và tài khóa chính quyền nông thôn. Nên giao cho chính quyền địa phương quyền quyết định một số khoản thu thuế gắn với lợi ích công chúng và tài sản địa phương như thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân và chuyển dần các khoản thu phân chia thành khoản thu riêng cho địa phương. Tác giả Võ Kim Sơn (2003) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” cho rằng do bị ảnh hưởng và khống chế về cách phân chia của các quy định mang tính tập trung nên chính quyền địa phương nước ta không có thực quyền trong vấn đề ngân sách.
Các khoản thu hạn chế và do đó các nguồn thu cũng không thể linh hoạt để tạo ra ngân sách. Các cấp ngân sách chỉ là sự quy định theo đơn vị hành chính, chính quyền địa phương bị hạn chế về quyền quyết định ngân sách và chi tiêu cho dù mức chi tiêu của địa phương ở Việt Nam không thấp nếu đo lường mức độ phân cấp. 123doc Trang 6 “Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 – Các thể chế hiện đại”, nhận định rằng phân cấp ngân sách ở Việt Nam dựa trên nguyên tắc ưu tiên nghèo, theo đó những tỉnh có tỷ lệ nghèo cao hơn được nhận cân đối ngân sách trên đầu người nhiều hơn từ Trung ương. Hệ thống chia sẻ thuế mang tính khai thác, dẫn đến các địa phương có năng lực không được để lại đủ nguồn lực để duy trì tốc độ tăng trưởng của mình (Các thể chế hiện đại, 2009).
Tính lồng ghép của ngân sách nhà nước được nhiều nghiên cứu phân tích. Vũ Sỹ Cường (2012) cho rằng các cấp ngân sách của Việt Nam được sắp xếp theo mô hình búp bê Nga, ngân sách cấp trên bao gồm ngân sách các cấp dưới, do đó, mang tính thứ bậc và lồng ghép rất cao. Tào Hữu Phùng (2008) nhận định do tính chất lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước mà nhiều chỉ tiêu thu và chi của ngân sách cấp dưới do cấp trên ấn định. Điều này đã không khuyến khích cấp dưới tự cân đối thu, chi, lập dự toán tích cực mà thường có xu hướng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để được nhận trợ cấp nhiều hơn.
Ngân sách cấp dưới phụ thuộc vào ngân sách cấp trên, tương ứng là phụ thuộc về trách nhiệm trong khi ngân sách cấp trên cũng ở trong tình trạng nửa vời tương tự. Vì vậy dẫn đến việc quản lý ngân sách không tách bạch, chưa phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp ngân sách. Trên thực tế, việc quyết định ngân sách do Trung ương quyết định, chính quyền địa phương chỉ được tăng quyền trong thực hiện điều hành ngân sách. Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”.
Như vậy, phân cấp nên tập trung ở cấp chính quyền gần dân nhất vì đây là nơi có thông tin tốt nhất về nhu cầu người dân. Các quan điểm này quan ngại về việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh trong khi vẫn hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới lại tạo điều kiện cho chính 123doc Trang 7 quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn tạo ra tình trạng cát cứ và phát triển cơ chế xin - cho trong nội bộ tỉnh, làm xói mòn lợi ích của phân cấp (Vũ Sỹ Cường, 2012). Trong khi đó, một số quan điểm lại tập trung vào đặc thù của các đô thị, đặc biệt các đô thị lớn và có vai trò cực kỳ quan trọng như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh cần phải được tự chủ mạnh mẽ về ngân sách. Nguyên tắc phân cấp ngân sách: Các nguyên tắc phân cấp được quy định tại Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (Chi tiết phân cấp ngân sách Trung ương - địa phương tại Phụ lục 01).
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chưa cho thấy những thay đổi rõ nét trong quy định về các nguyên tắc phân cấp. Bổ sung nổi bật nhất là đưa vào nguyên tắc xác lập giai đoạn ổn định ngân sách. Theo đó, giai đoạn ổn định ngân sách được quy định là 05 năm, trùng với giai đoạn ban hành kế hoạch kinh tế-xã hội. Trong giai đoạn ổn định ngân sách sẽ không thay đổi tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số ngân sách cấp trênbổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới.
Tùy theo khả năng cân đối của ngân sách cấp trêncó thể tăng số bổ sung cân đối hàng năm. Trong khi số bổ sung có mục tiêu được xác định theo định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, chính sách quy định cũng như khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương. Bên cạnh đó, các trường hợp đặc biệt được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, ngân sách địa phương này chi cho nhiệm vụ của địa phương khác được quy định thành nguyên tắc luật định thay vì quy định trong Nghị định của Chính phủ. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng thay đổi tương đối cơ bản nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương.
Luật không đưa ra các tỷ lệ cố định 70% và 50% cho ngân sách cấp xã và thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thay vào đó HĐND cấp tỉnh sẽ quyết định cụ thể việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi các cấp ở địa phương tùy theo đặc thù từng địa bàn. Trong khi vẫn giữ nguyên quy định phân cấp một số nội dung chi cố định đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh, luật mới cũng khẳng định ngân sách cấp huyện, xã không có 123doc Trang 8 nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng thể hiện quan điểm tập trung thẩm quyền quyết định về ngân sách về các cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân các cấp). Mức thưởng vượt dự toán thu tuy giữ nguyên khung trần giới hạn không quá 30% nhưng quyền quyết định mức thưởng được chuyển cho UBTV Quốc hội, thay vì Chính phủ như Luật năm 2002.
Luật NSNN năm 2015 cũng quy định rõ hơn về xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp.