Luận án tiến sĩ về cải tiến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội

Luận án tiến sĩ phân tích hoàn thiện phân cấp quản lý nsnn của thành phố hà nội, xây dựng cơ sở lý luận, kiểm chứng thực nghiệm, đóng góp tri thức mới cho ngành.

• Tác giả: Tạ Văn Quân
• Người hướng dẫn: GS, TS Đinh Văn Sơn
• Trường học: Trường Đại Học Thương Mại
• Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
• Đề tài: Cải Tiến Phân Cấp Quản Lý Ngân Sách Nhà Nước Tại Hà Nội
• Loại tài liệu: luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2019
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• LỜI CẢM ƠN
• 1. CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
• 1.1. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
• 1.2. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nước
• 1.3. Nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
• 1.4. Chu trình quản lý ngân sách nhà nước
• 1.5. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
• 1.5.1. Khái niệm và các hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.5.2. Yêu cầu và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.5.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.5.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.5.5. Các chỉ tiêu phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.6. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
• 1.6.1. Nhân tố chủ quan
• 1.6.2. Các nhân tố khách quan
• 1.7. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊA PHƯƠNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO THÀNH PHỐ HÀ NỘI
• 1.7.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.7.2. Kinh nghiệm của một số địa phương về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
• 1.7.3. Bài học rút ra cho Chính phủ Việt Nam và thành phố Hà Nội
• 1.8. TIỂU KẾT CHƯƠNG 1
• 2. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
• 2.1. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THÀNH PHỐ HÀ NỘI
• 2.1.1. Hệ thống Ngân sách Nhà nước Việt Nam
• 2.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước Thành phố Hà Nội
• 2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THÀNH PHỐ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2013 - 2017
• 2.2.1. Thực trạng nội dung phân cấp quản lý NSNN TP Hà Nội
• 2.2.2. Các chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thành phố Hà Nội
• 2.3. MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ KẾT QUẢ KIỂM ĐỊNH CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
• 2.3.1. Mô hình nghiên cứu
• 2.3.2. Chọn mẫu và thu thập dữ liệu
• 2.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TP HÀ NỘI
• 2.4.1. Kết quả đạt được
• 2.4.2. Những hạn chế
• 2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế
• 2.5. TIỂU KẾT CHƯƠNG 2
• 3. CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
• 3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2019-2025 ĐẾN 2030
• 3.1.1. Những thuận lợi và khó khăn của thành phố Hà Nội trong những năm tới
• 3.1.2. Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Thành phố Hà Nội
• 3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THÀNH PHỐ HÀ NỘI
• 3.2.1. Đổi mới phân cấp nguồn thu
• 3.2.2. Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi
• 3.2.3. Xây dựng mô hình phân cấp quản lý ngân sách đô thị theo thẩm quyền
• 3.2.4. Tăng cường tính công khai, minh bạch; kiểm tra chặt chẽ việc phân cấp quản lý ngân sách TP Hà Nội
• 3.2.5. Đổi mới hệ thống quản lý vay nợ của chính quyền địa phương
• 3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐIỀU KIỆN
• 3.3.1. Đối với các cơ quan quản lý NSNN Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ ngành)
• 3.3.2. Đối với UBND thành phố Hà Nội
• DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN CỦA NCS
• DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
• PHỤ LỤC

Tóm tắt

I. Giới thiệu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là một yếu tố quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công. Phân cấp quản lý NSNN không chỉ giúp các cấp chính quyền địa phương (CQĐP) chủ động hơn trong việc thực hiện nhiệm vụ mà còn tạo điều kiện cho việc phân bổ nguồn lực hợp lý. Theo nghiên cứu, việc cải tiến quản lý ngân sách tại Hà Nội cần phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản như tính công khai, minh bạch và sự chủ động của các cấp chính quyền. "Phân cấp quản lý NSNN là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý nhà nước". Điều này cho thấy sự cần thiết phải có một hệ thống phân cấp rõ ràng và hiệu quả để đảm bảo các nhiệm vụ quản lý nhà nước được thực hiện một cách hiệu quả.

1.1. Khái niệm và vai trò của phân cấp quản lý ngân sách

Khái niệm phân cấp quản lý NSNN được hiểu là việc phân chia trách nhiệm và quyền hạn giữa các cấp chính quyền trong việc quản lý và sử dụng ngân sách. Quản lý ngân sách hiệu quả không chỉ giúp tăng cường tính minh bạch mà còn nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền. Việc phân cấp này cần phải được thực hiện một cách đồng bộ và có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp. "Mỗi cấp chính quyền được phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện và thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được giao khi họ chủ động có được các nguồn lực cần thiết". Điều này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải cách hành chính trong việc phân cấp quản lý NSNN.

II. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Hà Nội

Thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại Hà Nội giai đoạn 2013-2017 cho thấy nhiều kết quả tích cực nhưng cũng tồn tại không ít hạn chế. Quản lý ngân sách tại Hà Nội đã có những bước tiến đáng kể, tuy nhiên, việc phân cấp nguồn thu cho các cấp chính quyền địa phương vẫn còn thấp. "Việc phân giao nguồn thu cho cấp quận, huyện ở mức thấp" đã dẫn đến tình trạng thiếu hụt nguồn lực cho các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội. Hơn nữa, việc đánh giá ngân sách chưa được thực hiện một cách đồng bộ, dẫn đến những khó khăn trong việc xác định trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền.

2.1. Đánh giá thực trạng phân cấp ngân sách

Đánh giá thực trạng phân cấp ngân sách cho thấy rằng mặc dù có những cải tiến trong việc quản lý tài chính công, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề cần giải quyết. Các chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý NSNN chưa được thực hiện một cách đầy đủ và hiệu quả. "Các chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thành phố Hà Nội" cần được xác định rõ ràng hơn để đảm bảo tính khả thi và hiệu quả trong việc phân bổ nguồn lực. Việc cải cách ngân sách cần phải được thực hiện đồng bộ với các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của thành phố.

III. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại Hà Nội, cần có những giải pháp cụ thể và khả thi. Một trong những giải pháp quan trọng là đổi mới phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi. "Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi" sẽ giúp các cấp chính quyền địa phương có thể chủ động hơn trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao. Hơn nữa, việc xây dựng mô hình phân cấp quản lý ngân sách đô thị theo thẩm quyền cũng cần được chú trọng. "Tăng cường tính công khai, minh bạch; kiểm tra chặt chẽ việc phân cấp quản lý ngân sách TP Hà Nội" sẽ giúp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách.

3.1. Đề xuất giải pháp cải cách ngân sách

Đề xuất giải pháp cải cách ngân sách cần phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản của quản lý tài chính công. Cần xác định rõ ràng các nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền, đồng thời tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương có thể tự chủ trong việc quản lý ngân sách. "Xác định lại phạm vi và giới hạn nợ của thành phố cần được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ" sẽ giúp đảm bảo tính bền vững trong quản lý ngân sách. Việc cải cách hành chính cũng cần được thực hiện đồng bộ để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách tại Hà Nội.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài "Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội" do nghiên cứu sinh Tạ Văn Quân thực hiện tại Trường Đại học Thương mại, dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS. Đinh Văn Sơn và TS. Nguyễn Thị Minh Hạnh, thuộc chuyên ngành Quản lý kinh tế (mã số: 62340410, khóa 28, mã NCS: 15A D0410005), bảo vệ năm 2019.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả trình bày rằng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là một bộ phận cốt lõi của phân cấp quản lý nhà nước, có ý nghĩa quyết định đối với năng lực tự chủ và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương (CQĐP). Kể từ khi Luật NSNN các năm 1996, 2002 và 2015 được ban hành, cơ chế phân cấp ngân sách tại Việt Nam đã từng bước được định hình theo hướng tăng cường tính công khai, minh bạch và phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Đối với thành phố Hà Nội – một đô thị đặc biệt có sự mở rộng địa giới hành chính và đẩy mạnh cải cách hành chính – cơ chế phân cấp ngân sách địa phương (giữa cấp tỉnh/thành phố với cấp quận, huyện, thị xã và cấp xã, phường, thị trấn) đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn thực tế. Cụ thể, phân cấp ngân sách chưa gắn kết đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; tỷ lệ phân giao nguồn thu cho cấp quận, huyện còn thấp; nhiệm vụ chi chưa tương thích với thẩm quyền quản lý thực tế; một số lĩnh vực phân cấp chưa được quy định chi tiết; và cơ chế tài chính chưa theo kịp đòi hỏi phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ công của một đô thị lớn.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu được văn bản xác định cụ thể:

• Mục tiêu nghiên cứu: Xây dựng cơ sở lý luận và căn cứ thực tiễn để đề xuất hệ thống các giải pháp khả thi hướng đến hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội trong giai đoạn 2018 - 2025, tầm nhìn đến năm 2030.
• Nhiệm vụ nghiên cứu:
  1. Hệ thống hóa và làm rõ hơn lý luận về phân cấp quản lý NSNN, trọng tâm là phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương.
  2. Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương của thành phố Hà Nội trong giai đoạn 2013 - 2017; làm rõ các kết quả đạt được, hạn chế tồn tại và nguyên nhân.
  3. Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội trong giai đoạn đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030.

Luận án tập trung giải quyết 3 câu hỏi nghiên cứu:

1. Các nguyên tắc phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền là gì?
2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội hiện nay như thế nào? Các hạn chế và nguyên nhân?
3. Các giải pháp cải thiện hoạt động phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội nhằm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đảm bảo công bằng và cải thiện chất lượng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương là gì?

Về đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

• Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN, trọng tâm là nội dung phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp CQĐP; thực tiễn phân cấp quản lý NSNN của chính quyền cấp thành phố và phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền trực thuộc địa bàn thành phố Hà Nội.
• Phạm vi nội dung: Tập trung vào 5 nội dung cơ bản của phân cấp quản lý NSNN gồm: (1) Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN; (2) Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi; (3) Phân cấp quản lý NSNN về vay nợ; (4) Phân cấp thực hiện quy trình quản lý ngân sách; (5) Phân cấp về giám sát, thanh tra và kiểm toán NSNN.
• Phạm vi không gian: Địa bàn thành phố Hà Nội, đồng thời khảo sát đối chiếu kinh nghiệm của một số quốc gia và địa phương trong nước.
• Phạm vi thời gian: Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN giai đoạn 2013 - 2017; định hướng và giải pháp hoàn thiện được đề xuất cho giai đoạn 2018/2019 - 2025, tầm nhìn đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong phần tổng quan các nghiên cứu đã công bố trong và ngoài nước, tác giả phân loại tài liệu theo 4 nhóm chủ đề chính:

Hướng nghiên cứu	Tác giả, công trình, năm công bố trong văn bản	Trọng tâm nội dung đã khảo sát
Tác động đến hiệu suất khu vực công và phúc lợi xã hội	- Trần Thị Diệu Oanh (2012) - Tô Thiện Hiền (2012) - Lê Toàn Thắng (2013) - Nguyễn Xuân Thu (2015)	- Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong cải cách bộ máy nhà nước. - Hiệu quả quản lý NSNN cấp tỉnh (An Giang), phân tích chu trình ngân sách và mất cân đối thu - chi. - Đánh giá 4 nội dung phân cấp NSNN theo lý thuyết hành chính công. - Tác động của phân cấp quản lý ngân sách địa phương (NSĐP) đến quản trị nhà nước; phân cấp cung ứng dịch vụ công theo ba cấp CQĐP.
Tác động đến tăng trưởng kinh tế	- Mai Đình Lâm (2012) - Ngân hàng Thế giới (2010) - Nguyễn Thị Thanh (2017)	- Hồi quy dữ liệu bảng giai đoạn 2000-2011 chứng minh phân cấp tài khóa và độ mở kinh tế thúc đẩy tăng trưởng. - Báo cáo "Các thể chế hiện đại" phân tích phân cấp, trao quyền và trách nhiệm giải trình. - Phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản vốn ngân sách tại thành phố Hà Nội.
Tác động đến ổn định kinh tế vĩ mô	- Vũ Như Thăng, Lê Thị Mai Liên (2013) - Vũ Thành Tự Anh (2013) - Vũ Như Thăng và cộng sự (2012) - Võ Kim Sơn (2004)	- Phân cấp nhiệm vụ chi, nguồn thu, chuyển giao ngân sách và vay nợ địa phương. - Thể chế phân cấp quản lý kinh tế dưới góc độ kỷ luật tài khóa. - Tác động hai mặt của phân cấp: thúc đẩy ổn định vĩ mô nếu giữ nghiêm kỷ luật tài khóa, hoặc gây mất cân bằng nếu kỷ luật kém. - Phân cấp quản lý nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ cơ quan hành chính.
Tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước của CQĐP	- Lê Chi Mai (2006) - Bùi Đường Nghiêu (2006) - Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (2005) - Inman và Rubinfeld (1997) - Fisman và Gatti (2002) - Shah (2004, 2005)	- Phân cấp nhiệm vụ chi tương ứng nguồn thu và quy trình ngân sách. - Cơ chế điều hòa và bổ sung ngân sách giữa trung ương và địa phương. - Xu thế phân cấp trong cải cách hành chính nhà nước. - Mối quan hệ giữa phân quyền liên bang, kiểm soát tham nhũng và trách nhiệm giải trình trước công dân.

Qua rà soát hệ thống tài liệu trên, tác giả đã chỉ ra 3 khoảng trống nghiên cứu cụ thể mà luận án lựa chọn giải quyết:

• Khoảng trống thứ nhất: Phần lớn các công trình nghiên cứu trong nước, bao gồm các luận án tiến sĩ và đề tài khoa học cấp bộ, chủ yếu tiếp cận vấn đề phân cấp quản lý NSNN trên diện rộng ở cấp độ vĩ mô toàn quốc. Chưa có công trình đi sâu nghiên cứu toàn diện cơ chế hoạt động của ngân sách đô thị và xác lập hệ thống tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý NSNN áp dụng riêng cho địa bàn đô thị đặc thù.
• Khoảng trống thứ hai: Chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu chuyên biệt về hoạt động phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội kể từ thời điểm mở rộng địa giới hành chính năm 2008 đến nay. Các bất cập trong việc phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi động giữa cấp thành phố và cấp quận, huyện chưa được đánh giá đầy đủ trong mối liên hệ với cải cách hành chính và tổ chức chính quyền đô thị.
• Khoảng trống thứ ba: Chưa có nghiên cứu định lượng kiểm định thực nghiệm mô hình các nhân tố ảnh hưởng đến mức độ hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại thành phố Hà Nội, đặc biệt là kiểm chứng vai trò của nhân tố tự chủ tài chính và tác động tích cực đối với phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án tiếp cận ngân sách nhà nước từ 3 trường phái quan niệm: văn bản dự toán pháp lý được cơ quan lập pháp phê chuẩn; công cụ vận hành chính sách vĩ mô của chính phủ; và quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước phản ánh các mối quan hệ kinh tế - xã hội. Chu trình quản lý NSNN được phân tích đầy đủ qua 3 khâu: (1) Lập dự toán NSNN; (2) Chấp hành dự toán NSNN; (3) Kiểm toán, quyết toán và đánh giá NSNN.

Về bản chất phân cấp quản lý NSNN, luận án xác lập rằng đây là sự phân chia ranh giới quyền lực và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền, được xây dựng dựa trên 3 căn cứ cơ bản: khả năng cung cấp hàng hóa và dịch vụ công của từng cấp chính quyền địa phương; đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa bàn; và cấu trúc thể chế của bộ máy nhà nước. Khung nội dung phân cấp quản lý NSNN cấp thành phố gồm 5 cấu phần: thẩm quyền ban hành văn bản chính sách và định mức chi; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi; quy trình lập, chấp hành, quyết toán; thẩm quyền vay nợ của chính quyền địa phương; công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán.

Hệ thống chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý NSNN được luận án chia thành hai nhóm:

1. Nhóm chỉ tiêu định lượng:

   • Chỉ tiêu phân cấp thu NSNN: $RDI = \frac{\text{Tổng thu NSĐP}}{\text{Tổng thu NSNN}}$ (loại bỏ trợ cấp để tránh tính trùng, theo Eyraud và Lusinyan 2011, Escolano và cộng sự 2012).
   • Chỉ tiêu phân cấp chi NSNN: $EDI = \frac{\text{Tổng chi NSĐP}}{\text{Tổng chi NSNN}}$ (loại trừ chuyển giao trung ương).
   • Chỉ tiêu thâm hụt tài khóa theo chiều dọc (Vertical Fiscal Imbalance - VFI).
   • Chỉ tiêu tự chủ tài chính cấp 1: $RAI = \frac{\text{Tổng thu NSNN của riêng ĐP}}{\text{Tổng thu NSNN của riêng ĐP} + \text{Trợ cấp từ NSTƯ}}$ (theo Stegarescu 2005).
   • Chỉ tiêu tự chủ tài chính cấp 2: $RAII = \frac{\text{Tổng thu NSNN của riêng ĐP}}{\text{Tổng chi NSĐP}}$ (theo Akai và Sakata 2002).
   • Chỉ tiêu trung bình thu - chi: $PRI = \frac{RDI + EDI}{2}$ (theo Akai và Sakata 2009).
   • Chỉ tiêu tỷ số hỗn hợp: $CR = \frac{RDI}{1 - EDI}$ (theo Martinez-Vazquez và Timofeev 2009).

2. Nhóm chỉ tiêu định tính (theo khung của Anwar Shah 2004):

   • Đánh giá sự tương quan giữa nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công và hạn mức chi tiêu của chính quyền địa phương.
   • Đánh giá mức độ tự chủ trong thực hiện nhiệm vụ thu (phân định 4 cấp độ từ tự quyết thuế suất và cơ sở tính thuế đến hoàn toàn do trung ương quy định).
   • Đánh giá cơ chế chuyển giao và trợ cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền.
   • Đánh giá khuôn khổ quản lý và hạn mức vay nợ của chính quyền địa phương.

Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu

Nghiên cứu được triển khai dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng:

• Phương pháp định tính: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích - tổng hợp lý thuyết, phương pháp lịch sử để theo dõi quá trình phân cấp qua các thời kỳ ngân sách, phương pháp so sánh (đối chiếu quy định giữa các cấp và kinh nghiệm quốc tế/địa phương), phương pháp kế thừa khoa học và phương pháp nghiên cứu tình huống (case study) tại một số quận, huyện cụ thể trên địa bàn thành phố Hà Nội.
• Phương pháp định lượng: Xây dựng mô hình nghiên cứu nhằm kiểm định các nhân tố ảnh hưởng đến mức độ hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN. Mô hình xác định 4 nhóm biến độc lập: (1) Trình độ chuyên môn của cán bộ quản lý NSNN; (2) Tác động tích cực đối với kinh tế - xã hội của địa phương; (3) Hỗ trợ từ NSNN cấp trên; (4) Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương.
• Nguồn dữ liệu:
  • Dữ liệu thứ cấp: Các báo cáo dự toán, quyết toán NSNN, thống kê ngân sách giai đoạn 2013 - 2017 do Vụ Ngân sách Nhà nước (Bộ Tài chính), HĐND thành phố Hà Nội, Sở Tài chính Hà Nội, Cục Thuế thành phố Hà Nội và Phòng Tài chính - Kế hoạch các quận, huyện cung cấp.
  • Dữ liệu sơ cấp: Thu thập thông qua điều tra khảo sát bằng bảng hỏi đối với đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý tài chính - ngân sách tại các cơ quan chuyên môn và chính quyền quận, huyện trên địa bàn thành phố.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Nội dung chương 1 hệ thống hóa toàn diện các lý luận nền tảng về NSNN, đặc điểm gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước, tính pháp lý, tính sở hữu công và tính giai cấp của ngân sách. Tác giả phân tích kết cấu chu trình quản lý ngân sách 3 giai đoạn và chỉ rõ sự tồn tại của tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách Việt Nam (ngân sách cấp dưới nằm trong ngân sách cấp trên), dẫn đến nguy cơ hạn chế quyền tự chủ thực chất của chính quyền cơ sở.

Chương này đi sâu làm rõ 5 nội dung cốt lõi của phân cấp quản lý NSNN và hệ thống hóa 2 nhóm chỉ tiêu đánh giá (định lượng và định tính). Đồng thời, tác giả phân tích các nhóm nhân tố tác động:

• Nhân tố chủ quan: Năng lực tư duy chiến lược của lãnh đạo; năng lực chuyên môn của cán bộ quản lý; mô hình tổ chức bộ máy cơ quan tài chính; hạ tầng công nghệ thông tin; tính đặc thù chức năng quản lý hành chính đô thị.
• Nhân tố khách quan: Thể chế pháp luật (Hiến pháp, Luật NSNN); biến động kinh tế vĩ mô; tốc độ đô thị hóa và nhu cầu dịch vụ công.

Chương 1 khép lại bằng việc khảo sát kinh nghiệm phân cấp ngân sách của một số quốc gia (các mô hình liên bang và đơn nhất) cùng kinh nghiệm thực tế của một số địa phương trong nước, từ đó rút ra các bài học về việc phân định rõ nguồn thu độc lập và nâng cao trách nhiệm giải trình cho thành phố Hà Nội.

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội

Chương 2 mô tả cơ cấu hệ thống ngân sách thành phố Hà Nội (gồm ngân sách cấp thành phố; ngân sách 30 quận, huyện, thị xã; và ngân sách xã, phường, thị trấn). Dựa trên nguồn dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2013 - 2017, tác giả phân tích thực trạng thực hiện 5 nội dung phân cấp thông qua hệ thống bảng thống kê số liệu thực tế:

• Phân tích tổng thu NSNN trên địa bàn thành phố (Bảng 2.1) và tỷ lệ thu bổ sung từ ngân sách trung ương so với tổng thu ngân sách cấp thành phố (Bảng 2.2).
• Cơ cấu nguồn thu NSĐP của Hà Nội (Bảng 2.3) và thu ngân sách cấp quận, huyện (Bảng 2.4).
• Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi NSĐP (Bảng 2.5), phân tích mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và tổng chi NSĐP của thành phố (Bảng 2.6).
• Tình trạng phân bổ chi ngân sách cấp thành phố theo từng lĩnh vực (Bảng 2.8) và việc bố trí chi chuyển nguồn sang năm sau so với chi đầu tư phát triển (Bảng 2.7). Tác giả chỉ ra hiện tượng chi chuyển nguồn tồn đọng quy mô lớn, phản ánh sự chậm trễ trong giải ngân đầu tư công và chấp hành dự toán.
• Đánh giá ngân sách cấp quận/huyện qua tổng chi ngân sách (Bảng 2.10), mức độ tương xứng giữa thu và chi trong cân đối (Bảng 2.11), cùng tình hình chi chuyển nguồn ở cấp quận/huyện (Bảng 2.12).
• Thẩm quyền vay nợ và thực trạng các khoản nợ của thành phố Hà Nội phân theo từng nguồn vay giai đoạn 2013 - 2017 (Bảng 2.13).

Tác giả vận dụng hệ thống chỉ tiêu định lượng (RDI, EDI, RAI, RAII) tại Bảng 2.14 để đo lường mức độ phân cấp thu - chi và tính tự chủ tài khóa của Thủ đô. Trong phần nghiên cứu định lượng (Mục 2.3, Bảng 2.15), tác giả trình bày kết quả xử lý dữ liệu khảo sát: kiểm định mô hình hồi quy xác nhận cả 4 nhân tố đều tác động cùng chiều đến mức độ phân cấp quản lý NSNN, trong đó hai nhân tố có hệ số tác động mạnh nhất là "Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương" và "Tác động tích cực đối với kinh tế - xã hội của địa phương".

Đánh giá thực trạng chỉ ra các kết quả đạt được (nguồn thu tăng trưởng, chủ động bố trí kinh phí cho an sinh và hạ tầng), đồng thời chỉ rõ các hạn chế cốt lõi: phân giao nguồn thu cho quận, huyện còn thấp; cơ chế chia sẻ nguồn thu chưa khuyến khích nuôi dưỡng nguồn thu bền vững; nhiệm vụ chi chưa tương xứng với yêu cầu quản lý đô thị; và nợ đọng, chi chuyển nguồn còn diễn ra phổ biến.

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách của thành phố Hà Nội

Chương 3 xây dựng các định hướng hoàn thiện dựa trên bối cảnh phát triển của Thủ đô trong giai đoạn 2019 - 2025, định hướng đến năm 2030, gắn với mục tiêu xây dựng mô hình chính quyền đô thị. Tác giả đề xuất 5 nhóm giải pháp chuyên môn trọng tâm:

1. Đổi mới phân cấp nguồn thu: Rà soát và điều chỉnh lại tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách cấp thành phố và ngân sách cấp quận, huyện; mở rộng danh mục các nguồn thu mà cấp quận, huyện được hưởng 100% nhằm nâng cao tính chủ động tài khóa.
2. Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi: Thực hiện phân định rành mạch trách nhiệm chi giữa các cấp chính quyền; giao quyền trọn gói cho cấp quận, huyện trong việc tổ chức cung cấp các dịch vụ công ích mang tính địa phương cơ sở; cấp thành phố tập trung nguồn lực thực hiện các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật - xã hội có tính chất liên quận, liên vùng và các dự án quy mô lớn.
3. Xây dựng mô hình phân cấp quản lý ngân sách đô thị theo thẩm quyền: Phân biệt rõ cơ chế quản lý ngân sách đối với khu vực đô thị (quận, phường) và khu vực nông thôn (huyện, xã) phù hợp với tiến trình cải cách chính quyền đô thị của Hà Nội.
4. Tăng cường công khai, minh bạch và kiểm soát ngân sách: Đẩy mạnh kiểm tra, thanh tra chuyên ngành, nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan thụ hưởng ngân sách trước Hội đồng nhân dân các cấp; hạn chế tối đa việc kéo dài thời gian giải ngân và chuyển nguồn kinh phí.
5. Đổi mới hệ thống quản lý vay nợ của chính quyền địa phương: Thiết lập khuôn khổ hạn mức vay nợ dựa trên khả năng trả nợ thực tế của ngân sách thành phố; đa dạng hóa các hình thức huy động vốn hợp pháp như phát hành trái phiếu chính quyền địa phương cho các dự án hạ tầng trọng điểm.

Đi kèm với đó là các nhóm giải pháp điều kiện đối với Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính (về việc phân quyền thể chế và sửa đổi văn bản hướng dẫn) và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (về kiện toàn bộ máy tài chính, nâng cao trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ công chức).

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

• Luận án đã xác lập khung lý luận về nội dung phân cấp quản lý NSNN của một địa phương cấp thành phố theo cách tiếp cận chuyên ngành quản lý kinh tế.
• Làm rõ bản chất ảnh hưởng của phân cấp quản lý NSNN đến phát triển kinh tế - xã hội: khẳng định các nội dung phân cấp có tác động khác nhau đến từng khía cạnh quản lý nhà nước; tăng cường phân cấp cho cấp dưới trong cung ứng hàng hóa, dịch vụ công góp phần nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực công, tính minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính.
• Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý ngân sách phụ thuộc chặt chẽ vào sự phân định chi tiết theo từng nhiệm vụ chi, năng lực thực thi của cấp chính quyền nhận phân cấp và khả năng kiểm soát, giám sát của cấp trên.
• Hệ thống hóa và cụ thể hóa các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý NSNN cấp thành phố thành hai nhóm định lượng (RDI, EDI, RAI, RAII, PRI, CR) và định tính (theo khung Anwar Shah), đồng thời xác định mô hình các nhân tố ảnh hưởng.

Đóng góp về mặt thực tiễn

• Luận án cung cấp bức tranh dữ liệu thực nghiệm toàn diện về quản lý NSNN của thành phố Hà Nội giai đoạn 2013 - 2017 sau khi mở rộng địa giới hành chính; nhận diện chính xác các tồn tại về mất cân đối thu - chi tại cấp quận, huyện và quy mô chi chuyển nguồn ngân sách.
• Thông qua kiểm định mô hình định lượng, luận án chứng minh rằng "Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương" và "Tác động tích cực đối với địa phương" là hai nhân tố có mức độ tác động mạnh nhất, cùng chiều đến sự hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại Hà Nội.

Kiến nghị và giải pháp đề xuất

• Đề xuất lộ trình và giải pháp sửa đổi tỷ lệ điều tiết nguồn thu để lại cho các cấp ngân sách, tạo nguồn lực chủ động cho các quận, huyện.
• Đề xuất nguyên tắc phân cấp chi tiêu: cấp quận, huyện đảm nhận cung cấp hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa phương không yêu cầu lợi thế quy mô; cấp thành phố tiếp nhận và xử lý các nhiệm vụ chi vượt quá năng lực thực thi của cấp dưới.
• Đề xuất phương án xác định lại phạm vi, giới hạn nợ của chính quyền thành phố căn cứ trực tiếp vào khả năng trả nợ từ nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về hạn chế nghiên cứu, văn bản luận án thể hiện các giới hạn nhất định:

• Phạm vi số liệu thực chứng thứ cấp phục vụ đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN thành phố Hà Nội được giới hạn trong chuỗi thời gian 2013 - 2017, chủ yếu phản ánh giai đoạn chuyển giao và những năm đầu áp dụng Luật NSNN 2015.
• Về phạm vi khảo sát thực địa, phương pháp nghiên cứu tình huống và điều tra chọn mẫu mới chỉ triển khai tại một số quận, huyện đại diện, chưa thể bao quát chi tiết toàn bộ 30 đơn vị hành chính cấp huyện trên toàn địa bàn Thủ đô.

Về hướng nghiên cứu tiếp:

• Luận án mở ra hướng tiếp tục nghiên cứu, theo dõi và đánh giá tác động của cơ chế phân cấp ngân sách trong các thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo, gắn với việc thực thi toàn diện Luật Thủ đô sửa đổi và mô hình thí điểm chính quyền đô thị tại Hà Nội.
• Mở rộng các nghiên cứu định lượng so sánh đa chiều giữa mô hình phân cấp ngân sách thành phố Hà Nội với các đô thị trực thuộc trung ương khác (như Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng) nhằm hoàn thiện hệ thống thể chế tài chính đô thị tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

Luận án có giá trị tham khảo chuyên môn đối với nhiều nhóm đối tượng:

• Học viên, nghiên cứu sinh và giảng viên: Phù hợp làm tài liệu nghiên cứu chuyên khảo trong các ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công và Quản lý công. Chương 1 và Chương 2 cung cấp tài liệu chi tiết về phương pháp tính toán hệ thống chỉ tiêu phân cấp tài khóa (RDI, EDI, RAI, RAII, VFI) cùng quy trình thiết kế mô hình kiểm định nhân tố ảnh hưởng.
• Cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương: Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Sở Tài chính và Cục Thuế thành phố Hà Nội có thể sử dụng các phát hiện thực nghiệm và hệ thống giải pháp ở Chương 3 để làm căn cứ điều chỉnh tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu, phân bổ định mức chi và kiểm soát trần nợ vay cho các thời kỳ ổn định ngân sách.
• Cơ quan hoạch định chính sách trung ương: Vụ Ngân sách Nhà nước (Bộ Tài chính), Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội có thể tham khảo các đề xuất của luận án khi rà soát cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù cho các đô thị loại đặc biệt.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội dựa trên những nội dung cơ bản nào?
Luận án nghiên cứu 5 nội dung cơ bản: (1) Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN; (2) Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN; (3) Phân cấp quản lý NSNN về vay nợ; (4) Phân cấp thực hiện quy trình quản lý ngân sách (lập, chấp hành, quyết toán); (5) Phân cấp về giám sát, thanh tra và kiểm toán NSNN.

2. Mô hình định lượng của luận án kiểm định những nhân tố nào và nhân tố nào có ảnh hưởng mạnh nhất?
Mô hình nghiên cứu định lượng kiểm định 4 nhóm biến độc lập: (1) Trình độ chuyên môn của cán bộ quản lý NSNN; (2) Tác động tích cực đối với kinh tế - xã hội của địa phương; (3) Hỗ trợ từ NSNN cấp trên; (4) Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương. Kết quả kiểm định cho thấy cả 4 nhân tố đều tác động cùng chiều, trong đó hai nhân tố có tác động mạnh nhất là "Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương" và "Tác động tích cực đối với kinh tế - xã hội của địa phương".

3. Tác giả sử dụng các công thức định lượng nào để đo lường mức độ tự chủ tài chính của địa phương?
Tác giả áp dụng 2 chỉ tiêu tự chủ tài chính:

• Tự chủ tài chính I (RAI, theo Stegarescu 2005): Tỷ lệ giữa tổng các khoản thu của riêng địa phương so với tổng thu ngân sách địa phương (đã gồm trợ cấp từ NSTƯ).
• Tự chủ tài chính II (RAII, theo Akai và Sakata 2002): Tỷ lệ giữa tổng các khoản thu của riêng địa phương (không bao gồm trợ cấp) so với tổng chi ngân sách địa phương.

4. Bất cập nổi bật nào trong thực trạng chi ngân sách giai đoạn 2013 - 2017 được luận án phân tích chi tiết?
Luận án chỉ ra sự bất cập lớn trong cơ cấu chi là tình trạng chi chuyển nguồn kinh phí sang năm sau có quy mô lớn và kéo dài (thể hiện qua Bảng 2.7 đối với cấp thành phố và Bảng 2.12 đối với cấp quận, huyện). Điều này phản ánh sự chậm trễ trong công tác chấp hành ngân sách, tiến độ giải ngân vốn đầu tư phát triển chưa đạt yêu cầu và làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn vốn công.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Tạ Văn Quân đã hoàn thành việc hệ thống hóa khung lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước áp dụng cho chính quyền đô thị, đồng thời phân tích thực trạng quản lý ngân sách của thành phố Hà Nội trong giai đoạn 2013 - 2017. Bằng việc kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và mô hình hồi quy định lượng, công trình đã xác định vai trò quyết định của tính tự chủ tài chính và hiệu quả kinh tế - xã hội đối với mức độ hoàn thiện phân cấp ngân sách. Các phát hiện thực nghiệm về sự mất cân đối thu - chi cấp quận/huyện và tình trạng chi chuyển nguồn là cơ sở thực tế vững chắc cho hệ thống 5 nhóm giải pháp đề xuất. Đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu, đóng góp căn cứ khoa học thiết thực cho việc hoàn thiện cơ chế phân cấp tài khóa của Thủ đô Hà Nội trong giai đoạn 2018 - 2025 và định hướng đến năm 2030.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nước Khái niệm ngân sách nhà nước “Thuật ngữ “ngân sách” có thể được dùng chung cho ngân sách của hộ gia đình, các doanh nghiệp và ngân sách của chính phủ. Trên thực tế, “ngân sách” chính là bản ước tính số tiền được sử dụng và kế hoạch để sử dụng số tiền đó cho những công việc cụ thể của chủ thể sở hữu nó. Điểm khác biệt giữa NSNN với ngân sách của hộ gia đình hay của doanh nghiệp đó là phạm trù kinh tế, chính trị và pháp lý của nó. “Mặc dù cụm từ "ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia nhưng quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu: “Quan niệm thứ nhất, NSNN là một tài liệu trong đó Chính phủ trình bày các khoản thu và chi phí được dự thảo cho năm tới và đòi hỏi phải có sự chấp thuận của cơ quan lập pháp trước khi thực hiện [49].

Quan điểm này xuất phát từ nguồn gốc ra đời của thuật ngữ ngân sách gắn với vai trò kiểm soát ngân sách của Quốc hội. Theo quan điểm này thì NSNN là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian xác định, nó thể hiện đúng mặt hình thức, miêu tả sự hiện hữu vật chất của NSNN, đồng thời thể hiện tính pháp lý của NSNN. Do đó, quan điểm này nhận được sự đồng thuận của nhiều tổ chức chuyên nghiên cứu về ngân sách chính phủ trên thế giới. “Quan niệm thứ hai, NSNN là một công cụ của Chính phủ để vận hành các chính sách; phạm vi của ngân sách phụ thuộc vào phạm vi hoạt động của Chính phủ, bao gồm các khoản thu và chi.

[61] Theo quan niệm này, NSNN là tài liệu thể hiện các khoản thu - chi của Chính phủ và NSNN được Chính phủ sử dụng để điều tiết nền kinh tế. Quan điểm này xuất phát từ lịch sử hình thành NSNN. Từ thời kì sơ khai, chính phủ các nước thu thuế của người dân, tập trung lại thành NSNN và dùng nó để hỗ trợ quân đội và chính quyền dân sự. Ngay từ khi hình thành, NSNN là phương tiện tài chính để thực hiện các chức năng thuộc quyền lực của nhà nước.

Cùng với sự phát triển của các hình thái kinh tế chính trị theo chiều dài lịch sử loài luan an 14 người, việc tăng cường vai trò can thiệp của nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - xã hội đã dẫn đến quan niệm về NSNN theo nghĩa mở rộng như trên. “Quan niệm thứ ba, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước và căn cứ để quản lý tài chính trong các đơn vị sử dụng ngân sách, cho biết số tiền đơn vị được phép chi, các nhiệm vụ chi và kế hoạch thực hiện, ngân sách phân bổ cho đơn vị [51]. Theo quan niệm này, NSNN thể hiện quan hệ tài chính tương ứng với từng cấp quản lý của Chính phủ, thể hiện những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình chính phủ điều hành việc huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau ở các cấp quản lý. NSNN được miêu tả như một thực thể vật chất gắn bó mật thiết với quá trình phân chia quyền hạn quản lý của các cấp chính quyền, thể hiện sự liên kết chặt chẽ giữa hình thái chính trị và hoạt động kinh tế của mỗi quốc gia.

Các khái niệm nêu trên đã phần nào làm sáng tỏ hình thức tổ chức, nội dung kinh tế - xã hội của NSNN. Bản chất của NSNN được xem xét dựa trên hình thức, thực thể và quan niệm kinh tế chứa đựng trong phạm trù NSNN. “Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Hoạt động của NSNN được thể hiện thông qua thu, chi của Nhà nước.

Trong thực tế hoạt động các hình thức thu, chi của NSNN hết sức phong phú và đa dạng, nhưng chúng không hề mang tính tự phát hoă ôc nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước mà chúng bị ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chă ôt chẽ. Các khoản thu NSNN hầu hết đều mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát không hoàn trả một cách trực tiếp. “Xét về thực thể vật chất: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy.

Quá trình thực hiện chỉ tiêu, thu chi NSNN nhằm hình thành quỹ tiền tệ tập trung của chính phủ và là quá trình phân phối, phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính phủ trên các lĩnh vực trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Xét về nội dung kinh tế: Các khoản thu chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trên mọi lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội, bao gồm: (i) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư thông qua các khoản thuế, lệ phí, ủng hộ tự nguyện, đồng thời các hộ khác nhận từ NSNN những khoản trợ cấp xã hội theo chính sách quy định; (ii) quan hệ luan an 15 tài chính giữa Nhà nước với các các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế: Doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước, Nhà nước cấp phát kinh phí để phát triển kinh tế cho doanh nghiệp, tài trợ vốn cho các doanh nghiệp; (iii) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức tài chính: Nhà nước thực hiện phát hành các loại chứng khoán như tín phiếu, trái phiếu. nhằm huy động vốn của tất cả chủ thể trong xã hội; (iv) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội thông qua việc cấp phát kinh phí cho các đơn vị thực hiện các hoạt động văn hóa, thể thao, giáo dục đào tạo, y tế, an sinh xã hội. nhằm góp phần phát triển kinh tế xã hội theo hướng bền vững; (v) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế thông qua các hoạt động tài trợ hay viện trợ nhân đạo, đầu tư nước ngoài, vay, cho vay.

Từ sự phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về NSNN như sau: NSNN là một bản dự toán thu - chi của Nhà nước đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối quỹ tiền tệ tập trung và được thực hiện trong một thời kì xác định nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. NSNN có thể thâm hụt hoă ôc thă ông dư. Thâm hụt NSNN là tình trạng các khoản chi của NSNN lớn hơn các khoản thu NSNN, phần chênh lệch chính là thâm hụt NSNN. Đặc điểm ngân sách nhà nước NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: “Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.

NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hàng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. “Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối luan an 16 các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư. “Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi.

Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì như vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước.

Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia.

Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp.

Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến.