PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài (lý do thực hiện đề tài) Quản lý hành chính là lĩnh vực đã được nghiên cứu nhiều trong các đề tài khoa học, các bài viết, các chuyên đề khoa học quản lý hành chính công. Tuy nhiên, nghiên cứu cơ chế quản lý hành chính với các yêu cầu về lý luận khoa học, thực tiễn theo mô hình chính quyền địa phương ở đô thị tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là vấn đề thiết yếu. Theo đó, có thể vận dụng kết quả nghiên cứu cho công tác quản lý hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh thời gian tới, đồng thời có những kiến nghị, đề xuất hoàn thiện cơ chế quản lý hành chính đô thị cho thành phố nói riêng, các thành phố trực thuộc Trung ương nói chung.
Về mặt lý luận, ở Việt Nam, quản lý đô thị nói chung và quản lý hành chính nói riêng cũng đã được nói đến nhiều nhưng vẫn còn mới mẽ; do vậy thiếu các cơ sở lý luận để quản lý theo định hướng, thiếu các công cụ và phương pháp quản lý phù hợp nên chưa có luận cứ khoa học cho việc quản lý đô thị lớn. Đối với Thành phố Hồ Chí Minh - đô thị đặc biệt, là trung tâm, đầu tàu kinh tế năng động nhất nước, sự phát triển và tăng trưởng của Thành phố sẽ ảnh hưởng lớn đến sự phát triển và tăng trưởng của cả nước nên cần thiết phải có cơ chế quản lý cho phù hợp. Mặt khác, các luận thuyết cơ bản về chính quyền đô thị đã được Thành phố nghiên cứu và xây dựng thành Đề án chính quyền đô thị. Tuy nhiên, cho đến nay Thành phố mới chỉ áp dụng mô hình thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường nhưng mô hình này đã kết thúc thí điểm và mô hình chính quyền địa phương các cấp được áp dụng theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thống nhất trong cả nước (mô hình UBND có HĐND cùng cấp).
Thành phố đã tổ chức bầu cử Quốc hội, HĐND các cấp từ thành phố - quận, huyện - phường, xã - thị trấn theo Luật định. Do vậy cho đến nay chưa thể có cơ chế riêng biệt, chưa hình thành được mô hình quản 1 lý đô thị với cơ chế quản lý hành chính đặc thù, đó là cơ chế quản lý thống nhất, chủ động và có tính phối hợp chặt chẽ trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, hiện nay Thành phố vẫn quản lý cắt khúc, tầng nấc thành nhiều cấp chính quyền, chưa có cơ chế quản lý được xác định mang tính đặc thù cho đô thị lớn trên 10 triệu dân mà vẫn là cơ chế “cào bằng” như các tỉnh, thành khác nên quản lý không hiệu quả. Chính vì vậy, cần thiết phải có những nghiên cứu trên phương diện lý luận, đề xuất những luận điểm mới phù hợp với thực tiễn thành phố để có những giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý hành chính trong thời gian tới.
Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII cũng đã nhận định (trang 173) “chưa khắc phục được sự chồng chéo, vướng mắc về chức năng, nhiệm vụ giữa các thiết chế, làm ảnh hưởng đến sự thống nhất quyền lực Nhà nước và hiệu quả của hoạt động Nhà nước… Cải cách hành chính còn chậm, thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu; thủ tục hành chính còn phức tạp, phiền hà, đang là rào cản lớn đối với việc tạo lập môi trường xã hội, môi trường kinh doanh lành mạnh, minh bạch, hiệu quả cho sự phát triển. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chậm đổi mới; hiệu lực, hiệu quả ở nhiều nơi chưa cao… ” Về mặt thực tiễn, từ 1975 đến nay, hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở Thành phố Hồ Chí Minh đã tạo ra những chuyển biến tích cực về kinh tế, xã hội, giữ vững ổn định an ninh, trật tự và an toàn xã hội… Tuy nhiên, vẫn còn nhiều mặt hạn chế, yếu kém thậm chí kéo dài như hạ tầng kỹ thuật và xã hội, quản lý quy hoạch, xây dựng, nhà đất, chỉnh trang đô thị, bảo vệ môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm … Tất cả các hạn chế, yếu kém nêu trên đều liên quan đến quản lý hành chính nhà nước của chính quyền Thành phố trong thời gian qua. Mặt khác, trong bối cảnh toàn cầu hóa, phi tập trung hóa, Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng và các thành phố của Việt Nam nói chung, tốc độ đô thị hóa nhanh, phát sinh nhiều hệ lụy về công tác quản lý hành chính.Yêu cầu cải cách hành chính, nâng cao năng lực quản lý, giảm bớt tính tập trung quan liêu bao 2 cấp, gia tăng khả năng phòng, chống tham nhũng của chính quyền các cấp Thành phố trong quá trình đô thị hóa đặt ra nhiều thách thức cho việc đổi mới cơ chế tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị, vừa đảm bảo yêu cầu linh hoạt, thống nhất, thiết thực trong điều hành, vừa đảm bảo hiệu lực và hiệu quả của bộ máy quản lý hành chính của Thành phố. Thành phố phải gánh chịu là hàng loạt những thách thức về ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc giao thông, tệ nạn xã hội.cần phải xây dựng được cơ chế quản lý hành chính hiệu quả, đặc biệt là phải đảm bảo tính phù hợp với mô hình chính quyền địa phương ở đô thị khi được triển khai trên thực tiễn.
Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mặc dù đã có một số cải cách nhưng vẫn là những bước nhỏ mang tính thăm dò khi vừa muốn đổi mới lại vừa muốn ổn định nên chưa có sự thay đổi mạnh mẽ về cơ chế quản lý hành chính. Đặc thù của Thành phố là một đô thị có quy mô dân số và quy mô nền kinh tế lớn nhất nước nhưng về đơn vị hành chính lãnh thổ lại vừa có đô thị là các quận, phường, thị trấn, vừa có nông thôn là các huyện, xã, ấp (huyện Hóc Môn, Nhà Bè, Bình Chánh, Củ Chi, Cần Giờ). Giả thuyết nghiên cứu là với mô hình tổ chức chính quyền địa phương thống nhất trong 63 tỉnh thành cả nước thì tổ chức chính quyền và cơ chế quản lý hành chính nhà nước ở Đô thị đặc biệt, tập trung dân cư quy mô lớn có gì khác biệt với chính quyền và cơ chế các tỉnh, nhất là các tỉnh nông nghiệp - nông thôn. Nếu là giống nhau thì điều này sẽ làm hạn chế sự phát triển thành phố với vai trò, vị trí trung tâm về nhiều mặt của cả nước và của cả Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam.
Nhiệm vụ nghiên cứu về quản lý hành chính nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan, đơn vị trong bộ máy chính quyền đặt ra nhiều vấn đề cần hoàn thiện để hướng tới một phương án tổ chức chính quyền đô thị và cơ chế quản lý hành chính phù hợp. Sự phân quyền không thể được hiểu đồng nghĩa với phân công trách nhiệm một chiều mà bản thân chính quyền địa phương ở đô thị cũng cần có quyền độc lập nhất định, có cơ chế quản lý hành chính đặc thù. Tăng 3 quyền tự quản của chính quyền địa phương, giảm sự can thiệp của chính quyền trung ương, mỗi đô thị là một chỉnh thể kinh tế - xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ và phụ thuộc lẫn nhau, không thể chia cắt nên đòi hỏi cơ chế quản lý hành chính phải mang tính tập trung thống nhất. Tất cả những hạn chế trong quản lý hành chính hiện nay đòi hỏi phải có sự nghiên cứu thấu đáo, đề xuất hướng hoàn thiện cơ chế quản lý hành chính trong thời gian tới phù hợp với mô hình chính quyền đô thị khi được triển khai.
Hiện tại, thành phố Hồ Chí Minh vẫn quản lý hành chính theo mô hình truyền thống về đô thị và nông thôn (đô thị có gì, nông thôn có nấy về mô hình quản lý, cách thức quản lý, chưa có sự phân biệt về tổ chức bộ máy, về chức năng nhiệm vụ, về cán bộ, công chức…) nên hiệu quả không cao. Yêu cầu thực tiễn đặt ra là cần phải xây dựng được cơ chế quản lý hành chính theo mô hình chính quyền địa phương ở đô thị, nghĩa là xây dựng được cơ chế quản lý hành chính tương thích với mô hình chính quyền tại các đô thị đặc biệt trực thuộc trung ương theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương, theo đó, thành phố nên có cơ chế quản lý hành chính cũng mang tính “đặc biệt” cho phù hợp về mặt lý luận, pháp lý và thực tiễn. Đặc biệt, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII cũng đã xác định (trang 180) “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”. Thời gian gần đây, Lãnh đạo Thành phố vẫn có quan điểm là tiếp tục, kiên trì kiến nghị Trung ương cho phép thí điểm Đề án chính quyền đô thị vì “mô hình chính quyền địa phương theo đề xuất của TP HCM có 3 điểm khác: tính tự chủ của chính quyền rất cao, tự chịu trách nhiệm, làm cho chính quyền có điều kiện phát huy năng lực tiềm năng lợi thế của chính quyền, của Thành phố”1.
Do vậy, cần thiết phải có nghiên cứu kịp thời để bổ sung những vấn đề thiết yếu phục vụ cho việc tiếp tục nghiên cứu, chỉnh sửa, bổ sung và hoàn thiện 1 Phó Bí thư Thành ủy, Chủ tịch Hội đồng nhân dân TP Hồ Chí Minh Nguyễn Thị Quyết Tâm - http://congan.vn/tin-chinh/chinh-tri-thoi-su/de-nghi-thi-diem-chinh-quyen-do-thi-tai-tp-ho-chi- minh_16539. 4 Đề án theo hướng tiếp cận mới là: trước mắt Thành phố vẫn có HĐND 3 cấp nhưng cách thức quản lý mềm dẽo, phù hợp với chính quyền địa phương ở đô thị theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Nghiên cứu của Đề tài nhằm trả lời cho các câu hỏi sau: (1) Cơ chế quản lý hành chính đô thị là gì? Vai trò và đặc trưng của cơ chế này? Điểm khác biệt với cơ chế quản lý hành chính nông thôn? (2) Các điểm khác biệt giữa cơ chế quản lý hành chính của chính quyền địa phương theo Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương? Những tàn dư nào của cơ chế quản lý hành chính quan liêu, bao cấp hiện vẫn tồn tại cần phải xem xét, khắc phục? (3) Cơ chế quản lý hành chính đô thị muốn hiệu quả thì phải thực hiện tốt những vấn đề gì (yếu tố cơ bản liên quan, yếu tố định hướng kết quả như mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền đô thị…)?