Tổng quan nghiên cứu

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản đóng vai trò là động lực then chốt trong nguồn vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, chiếm trên 8% GDP toàn quốc giai đoạn 2005-2009 với tốc độ tăng trưởng hàng năm vượt 20%. Tại tỉnh Khánh Hòa, chi đầu tư xây dựng cơ bản luôn chiếm tỷ trọng áp đảo khoảng 98% tổng chi đầu tư phát triển, đồng thời kế hoạch vốn năm sau luôn được xây dựng tăng hơn năm trước trên 22%. Mặc dù nguồn lực tài chính được ưu tiên phân bổ lớn, thực tế triển khai các công trình xây dựng công tại địa phương thường xuyên đối mặt với nghịch lý giải ngân chậm, chỉ đạt từ 40% đến 60% so với kế hoạch năm, thấp hơn đáng kể so với mức bình quân cả nước.

Trong giai đoạn 2006-2009, tỷ lệ dự án chậm tiến độ trên cả nước dao động từ 13% đến 18%, nhưng tại Khánh Hòa, tỷ lệ công trình chậm tiến độ thực tế lên tới 87,3%. Vấn đề chậm trễ không chỉ gây thất thoát, lãng phí nguồn lực công mà còn làm giảm sút hiệu quả kinh tế - xã hội, cản trở mục tiêu phát triển Khánh Hòa thành trung tâm kinh tế khu vực Nam Trung Bộ theo Quyết định 251/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Trước bối cảnh đó, nghiên cứu được thực hiện từ tháng 01/2011 đến tháng 04/2011 nhằm xác định và lượng hóa các nhóm nhân tố tác động đến biến động tiến độ hoàn thành của 165 dự án xây dựng sử dụng ngân sách trên địa bàn 8 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh giai đoạn 2005-2009. Kết quả nghiên cứu cung cấp bằng chứng thực nghiệm giá trị giúp giảm thiểu độ trễ thi công, tối ưu hóa hiệu quả giải ngân và hoàn thiện cơ chế quản lý dự án công tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản trị dự án theo chuẩn mực của Viện Quản lý Dự án Hoa Kỳ PMI, định nghĩa dự án là một nỗ lực tạm thời nhằm tạo ra một sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất trong giới hạn xác định. Mô hình tam giác sắt đo lường sự thành công của dự án thông qua ba tiêu chí cốt lõi: thời gian, chi phí và chất lượng theo khung phân tích của Chan (2001) và Lim & Mohamed (1999).

Bên cạnh đó, nghiên cứu kế thừa mô hình phân loại nhân tố ảnh hưởng thành công của Belassi & Tukel (1996) và mô hình Project Excellence của Westerveld (2002), kết hợp các nghiên cứu thực nghiệm tại Việt Nam của Cao Hào Thi (2006) và Nguyễn Quý Nguyên & Cao Hào Thi (2010). Khung phân tích tập trung vào ba khái niệm trọng tâm: biến động tiến độ hoàn thành (tỷ lệ phần trăm sai lệch giữa thời gian hoàn thành thực tế và thời gian kế hoạch), năng lực của các bên tham gia dự án (Chủ đầu tư, nhà thầu, tư vấn), và mức độ phân cấp thẩm quyền hành chính công. Mô hình lý thuyết ban đầu thiết lập 8 nhóm yếu tố với 33 biến quan sát đặc trưng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp thu thập từ 165 dự án đầu tư xây dựng cơ bản đã hoàn thành tại 8 đơn vị hành chính thuộc tỉnh Khánh Hòa. Mẫu nghiên cứu được chọn theo phương pháp phân tầng kết hợp thuận tiện, đảm bảo tính đại diện cho toàn bộ các cấp ngân sách: 3,0% ngân sách trung ương, 29,7% ngân sách tỉnh, 42,4% ngân sách huyện và 24,8% ngân sách xã; đồng thời phản ánh đa dạng các loại hình công trình gồm 43,0% giao thông, 32,7% dân dụng, 13,3% thủy lợi, 9,1% hạ tầng kỹ thuật và 1,8% công nghiệp. Quy mô 165 mẫu quan sát hoàn toàn thỏa mãn tiêu chuẩn tỷ lệ tối thiểu 5 mẫu trên 1 biến quan sát của Bollen (1989) đối với 33 biến đo lường ban đầu.

Các công cụ phân tích định lượng được triển khai tuần tự qua phần mềm SPSS 15.0:

  • Đánh giá độ tin cậy thang đo Likert 7 bậc thông qua hệ số Cronbach's Alpha, chấp nhận các thang đo đạt hệ số trên 0,60.
  • Sử dụng phân tích nhân tố khám phá EFA với phương pháp rút trích Principal Component và phép quay Varimax để cô đọng 30 biến quan sát đạt chuẩn thành các biến đại diện mà không làm mất thông tin.
  • Thiết lập mô hình hồi quy đa biến OLS kết hợp biến giả và biến tương tác về đặc trưng cấp ngân sách và hình thức quản lý dự án để kiểm định giả thuyết với mức ý nghĩa thống kê 10%, đồng thời kiểm soát hiện tượng đa cộng tuyến qua chỉ số VIF.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thống kê mô tả chỉ ra thực trạng đáng báo động: 87,3% dự án thuộc mẫu khảo sát hoàn thành chậm hơn so với kế hoạch được duyệt. Trong đó, nhóm dự án chậm tiến độ nghiêm trọng trên 30% chiếm tỷ lệ cao nhất với 32,7%; nhóm chậm từ 11% đến 20% chiếm 19,4%; nhóm chậm từ 21% đến 30% chiếm 13,9%; nhóm chậm từ 6% đến 10% chiếm 12,7% và nhóm chậm từ 1% đến 5% chiếm 8,5%. Chỉ có 12,7% dự án hoàn thành đúng hạn hoặc vượt tiến độ, trong đó vỏn vẹn 4,2% dự án về đích sớm hơn trên 10%.

Kiểm định phân tích nhân tố EFA cho thấy hệ số KMO đạt 0,78 và kiểm định Bartlett đạt mức ý nghĩa p = 0,000, trích xuất được 8 nhóm nhân tố với tổng phương sai giải thích tích lũy đạt 69,26% (Eigenvalues dao động từ 1,04 đến 6,94). Kết quả hồi quy đa biến có hệ số R² hiệu chỉnh đạt 26,7% (F = 7,63, p < 0,01, Durbin-Watson = 1,84, VIF < 1,5), xác nhận 7/8 nhóm nhân tố có quan hệ nghịch biến với sự chậm trễ tiến độ ở mức ý nghĩa 1%:

  1. Nhóm môi trường bên ngoài (hệ số -6,69): Biến động thời tiết có trọng số cao nhất (0,82), tiếp theo là biến động địa chất (0,76) và trượt giá vật tư (0,44).
  2. Nhóm chính sách (hệ số -6,26): Chi phối bởi độ ổn định chính sách đấu thầu (0,82) và chính sách tiền lương (0,79).
  3. Nhóm hệ thống thông tin quản lý (hệ số -6,14): Mức độ phổ biến thông tin quy hoạch giữ vai trò chủ đạo (0,78).
  4. Nhóm năng lực nhà thầu chính (hệ số -5,58): Năng lực máy móc thiết bị (0,83) và tài chính (0,79) chiếm ưu thế.
  5. Nhóm năng lực Chủ đầu tư (hệ số -5,49): Năng lực giải quyết vướng mắc (0,86) và am hiểu pháp luật (0,83) là nhân tố cốt lõi.
  6. Nhóm phân cấp thẩm quyền cho Chủ đầu tư (hệ số -5,03): Quyền phê duyệt thiết kế, dự toán có tác động mạnh nhất (0,83).
  7. Nhóm năng lực nhà tư vấn (hệ số -4,90): Năng lực tư vấn giám sát (0,85) vượt trội hơn tư vấn thiết kế (0,81) và quản lý dự án (0,65).

Đáng chú ý, giả thuyết về nhóm yếu tố nguồn vốn không được mô hình ủng hộ (p > 0,10). Biến đặc trưng cấp ngân sách đóng vai trò biến điều tiết có ý nghĩa thống kê ở mức 5% và 10%, trong đó biến tương tác giữa cấp ngân sách và hệ thống thông tin quản lý mang hệ số dương (+8,55).

Thảo luận kết quả

Mức độ tác động mạnh nhất thuộc về môi trường bên ngoài và khung chính sách phản ánh đặc thù địa bàn ven biển Khánh Hòa chịu nhiều rủi ro thiên tai, bão lũ, kết hợp với các đợt biến động giá nguyên vật liệu xây dựng. Sự thiếu ổn định của quy định pháp luật về đấu thầu và quản lý chi phí giai đoạn chuyển giao thể chế tạo ra độ trễ thủ tục hành chính kéo dài. Trực quan hóa dữ liệu qua biểu đồ tròn cơ cấu tiến độ và biểu đồ cột so sánh trọng số hồi quy chuẩn hóa sẽ làm nổi bật sự vượt trội của các yếu tố ngoại cảnh so với yếu tố nội tại của dự án.

Phát hiện nhóm yếu tố nguồn vốn không ảnh hưởng đến tiến độ dự án có sự khác biệt rõ nét với các nghiên cứu quốc tế của Olusegun và cộng sự (1998) hay Belassi & Tukel (1996), nhưng lại hoàn toàn tương đồng với kết luận của Cao Hào Thi (2006) đối với các dự án hạ tầng công tại Việt Nam. Nguyên nhân là do cơ chế cấp phát vốn đầu tư công thời kỳ này mang tính bao cấp hành chính, dựa trên cân đối thu chi địa phương hơn là giải ngân theo khối lượng thi công thực tế tại công trường. Biến tương tác cấp ngân sách cho thấy các dự án cấp tỉnh chịu độ trễ thông tin quy hoạch và địa chất phức tạp hơn các công trình quy mô nhỏ tại cấp huyện và xã.

Đề xuất và khuyến nghị

  • Hoàn thiện cơ chế quản lý chi phí và lập dự phòng rủi ro: Sở Xây dựng và Sở Tài chính cần tham mưu bãi bỏ ngay quy định trừ tiết kiệm từ 3% đến 7% theo Văn bản 4976/UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa nhằm phản ánh đúng giá trị dự toán thực tế; đồng thời đưa điều khoản trượt giá linh hoạt vào hợp đồng xây dựng; thời gian hoàn thành trong Quý I/2012; mục tiêu giảm 50% số vụ tranh chấp điều chỉnh đơn giá.
  • Nâng cao tính ổn định chính sách và lập kế hoạch vốn trung hạn: Ủy ban nhân dân tỉnh cùng Sở Kế hoạch và Đầu tư triển khai lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản trung hạn từ 3 đến 5 năm, tinh giản tối đa quy trình thẩm định hồ sơ đấu thầu; thực hiện trong giai đoạn 2012-2015; mục tiêu rút ngắn 25% thời gian chuẩn bị thủ tục đầu tư.
  • Số hóa và hiện đại hóa hệ thống thông tin quy hoạch qua GIS: Sở Xây dựng chủ trì khớp nối toàn bộ đồ án quy hoạch xây dựng và dữ liệu địa chất công trình trên nền tảng hệ thống thông tin địa lý GIS, công khai minh bạch trên cổng thông tin điện tử của tỉnh; thực hiện trong giai đoạn 2012-2014; mục tiêu cắt giảm 30% thời gian khảo sát, thẩm định thiết kế.
  • Nâng cao năng lực Chủ đầu tư và phân cấp thẩm quyền đồng bộ: Sở Nội vụ phối hợp với các cơ sở đào tạo tổ chức bồi dưỡng kỹ năng lãnh đạo, đàm phán hợp đồng và xử lý khủng hoảng dự án cho 100% cán bộ quản lý dự án cấp huyện, xã; đồng thời phân cấp toàn diện quyền phê duyệt dự toán, kết quả lựa chọn nhà thầu cho Chủ đầu tư gắn với trách nhiệm giải trình; thực hiện định kỳ hàng năm từ 2012; mục tiêu nâng tỷ lệ dự án hoàn thành đúng tiến độ lên trên 40% vào năm 2015.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp và cơ quan quản lý nhà nước: Nắm bắt cơ sở khoa học để hoạch định chính sách phân cấp quản lý đầu tư công, xây dựng kế hoạch vốn trung hạn và bãi bỏ các rào cản hành chính không phù hợp.
  • Ban Quản lý dự án và các Chủ đầu tư công: Vận dụng khung đánh giá năng lực quản trị, nhận diện 7 nhóm rủi ro gây chậm tiến độ để chủ động thiết lập phương án dự phòng thời tiết, kiểm soát chặt chẽ hợp đồng xây lắp.
  • Doanh nghiệp nhà thầu xây dựng và đơn vị tư vấn: Định hình chiến lược đầu tư thiết bị máy móc, nâng cao năng lực tài chính và phối hợp hiệu quả với tư vấn giám sát nhằm giảm thiểu rủi ro biến động giá vật tư tại hiện trường.
  • Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chính sách: Tiếp cận phương pháp luận định lượng mẫu mực kết hợp phân tích nhân tố khám phá EFA và hồi quy đa biến trong nghiên cứu hiệu quả chi tiêu công và quản lý dự án xây dựng tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Tỷ lệ chậm tiến độ của các dự án xây dựng ngân sách tại Khánh Hòa thực tế là bao nhiêu? Khảo sát 165 dự án hoàn thành giai đoạn 2005-2009 cho thấy có tới 87,3% dự án bị trễ hạn so với kế hoạch ban đầu, trong đó 32,7% dự án trễ hạn nghiêm trọng trên 30% thời gian; tỷ lệ giải ngân hàng năm chỉ đạt từ 40% đến 60% kế hoạch vốn được giao.

Nhân tố nào có mức độ tác động mạnh nhất đến sự biến động tiến độ hoàn thành công trình? Nhóm môi trường bên ngoài tác động mạnh nhất với hệ số hồi quy âm 6,69 ở mức ý nghĩa 1%, trong đó biến động thời tiết tại công trình có trọng số nhân tố cao nhất đạt 0,82, tiếp theo là biến động địa chất đạt 0,76 và biến động trượt giá vật liệu xây dựng đạt 0,44.

Tại sao yếu tố nguồn vốn lại không có ý nghĩa thống kê trong việc làm chậm tiến độ dự án? Trong mô hình hồi quy, yếu tố nguồn vốn có mức ý nghĩa p > 0,10 do cơ chế phân bổ vốn ngân sách thời điểm nghiên cứu còn mang nặng tính bao cấp, việc cấp phát vốn phụ thuộc vào cân đối ngân sách hành chính địa phương chứ chưa gắn liền với tiến độ thi công thực tế của nhà thầu.

Cấp ngân sách ảnh hưởng như thế nào đến độ mạnh tác động của các nhân tố quản lý? Cấp ngân sách đóng vai trò biến điều tiết với hệ số tương tác dương 8,55 giữa cấp ngân sách và hệ thống thông tin quản lý, chứng minh rằng các dự án cấp tỉnh chịu tác động từ độ trễ công bố thông tin quy hoạch và địa chất lớn hơn nhiều so với cấp huyện, xã.

Quy định trừ tiết kiệm 3% đến 7% gây ra những tác động tiêu cực gì cho dự án? Quy định trừ tiết kiệm từ 3% đến 7% theo Văn bản 4976/UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa làm hạ thấp giá trị dự toán dưới mức chi phí thị trường thực tế, khiến các nhà thầu suy giảm năng lực tài chính, thiếu hụt thiết bị và dẫn đến tình trạng đình trệ thi công.

Kết luận

  • Nghiên cứu đã lượng hóa thực trạng 87,3% dự án đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách tỉnh Khánh Hòa bị trễ hạn và giải thích được 26,7% độ biến thiên tiến độ thông qua mô hình hồi quy đa biến OLS.
  • Xác định 7 nhóm nhân tố nghịch biến có ý nghĩa thống kê 1% chi phối tiến độ, trong đó môi trường bên ngoài, chính sách và hệ thống thông tin quản lý là 3 lực cản lớn nhất.
  • Bác bỏ nhận định chủ quan cho rằng thiếu hụt nguồn vốn là nguyên nhân chính gây chậm trễ trong các dự án đầu tư công địa phương.
  • Đề xuất lộ trình giai đoạn 2012-2015 nhằm số hóa quy hoạch bằng hệ thống GIS, xóa bỏ cơ chế trừ tiết kiệm bất cập và phân cấp triệt để cho cấp huyện, xã.
  • Các nhà quản lý chính sách và Chủ đầu tư cần áp dụng ngay bộ tiêu chí định lượng của luận văn để nâng cao năng lực giám sát, đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước.